中國儲能網訊：可再生能源，無論是在歐盟的“2020 戰(zhàn)略”（2007）、“2030 戰(zhàn)略”（2014）還是在我國的《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》里都占據著重要的地位。綠色和清潔能源的發(fā)展不僅決定著雙方能否實現既定的減排目標，也是未來10 年通過低碳經濟的發(fā)展增加就業(yè)，以及提高產業(yè)競爭力的重要途徑。可以說，誰在可再生能源領域占得先機，誰就將在全球氣候治理中擁有更多的話語權。探析歐盟在該領域的發(fā)展趨勢，可以為我國能源決策者提供重要參考。
歐盟可再生能源發(fā)展面臨的困境
1990—2014 年期間，歐盟在可再生能源領域發(fā)展迅猛。據歐盟統(tǒng)計局數據[1]，在能源產出方面， 可再生能源產出增長了174%， 年均增速為4%。截至2014 年底，歐盟28 國可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的28%，可再生能源在總能源消費量中占比達到16%。總體而言，歐盟正朝著2020目標邁進。
盡管如此，歐盟可再生能源的發(fā)展依然滯后于計劃。歐盟在“2030 能源與氣候變化戰(zhàn)略”中規(guī)劃到2030 年，可再生能源在能源消費中的份額提高到至少27%。截至2014 年底， 該比例僅為16%。顯然，可再生能源發(fā)展在歐盟遇到瓶頸。
問題主要來自于兩個方面。首先，發(fā)電并網難問題嚴重制約著歐洲可再生能源電力輸送和大規(guī)模生產。以德國為例，由于缺少充足的高壓輸電線路等基礎設施，面臨著無法將北部的可再生能源電力輸送到工業(yè)集中的西部地區(qū)和人口密度較高的南部地區(qū)的問題。西部工業(yè)區(qū)的北萊茵- 威斯特法利亞，南部的巴登- 符騰堡和巴伐利亞等地人口稠密、工業(yè)集中，穩(wěn)定而充足的電力供應是保證當地經濟發(fā)展的重要基礎。以前，電力的來源主要是以煤電為主的火力發(fā)電和核電。自德國2000年啟動“能源革命”計劃后，上述地區(qū)將需要增加約4500km 的高壓電力傳輸線路，才能滿足歐盟2030 戰(zhàn)略中“27%”綠色發(fā)電的需要。實際上，在過去的十余年里，德國已完成的電網鋪設距離不足1000km。
其次，歐債危機引發(fā)的資金短缺使歐盟可再生能源計劃在實施過程中困難重重。據聯合國環(huán)境計劃署和法蘭克福研究中心數據，2015 年，全球在可再生能源領域的投資達到2860 億美元，同比增長3%。由于中國和印度的貢獻突出，發(fā)展中國家在該領域的投資規(guī)模首次超越發(fā)達國家，發(fā)展中國家同比上升19%， 發(fā)達國家則下降8%。2015年全球可再生能源投資增長部分的36% 來自中國，規(guī)模達到1300 億美元。相比之下，歐洲的可再生能源投資極度萎縮。即使作為歐洲最大的投資國，德國2015 年在可再生能源領域的投資規(guī)模也僅為85 億美元，是過去12 年以來投資額度最低的一年。法國在可再生能源領域的投資同比下降了63%，總額不足20 億美元。
據法國電力聯合會統(tǒng)計， 從2013 年到2030 年， 法國“ 能源過渡”大約需要5900 億歐元的投資，其中核能發(fā)電占比由75% 降至50% 就需要1000 億歐元。法國已提出發(fā)展可再生能源的目標，即到2020 年將可再生能源占總能源消耗的比例由2005 年的10.3% 提高至23%。然而，到2015年，法國的可再生能源在能源消費總量中的比例僅為15%。若按此速度發(fā)展，法國可再生能源產業(yè)將拖住整個歐盟的后腿。
為此，法國政府近年來不斷推出支持能源過渡、增加可再生能源投資的新舉措：在2014年財政法中引進氣候—能源稅（碳稅），開源節(jié)流，為能源過渡提供財政資金；計劃到2017 年每年實現50萬套住房節(jié)能翻修工程，以鼓勵家庭節(jié)能，推動可再生能源利用等。
歐盟可再生能源去補貼化趨勢
到目前為止，歐盟的能源政策并未完全統(tǒng)一到聯盟層面上。但2009 年《里斯本條約》的出臺為歐盟能源政策進一步整合提供了契機。經《里斯本條約》修訂后的《歐洲聯盟運行條約》第194條明確地將能源劃為歐盟與成員國共享管轄權能。條約規(guī)定，決定開發(fā)新能源與可再生能源的權利保留在歐洲議會和歐盟部長理事會。但同時，成員國擁有制定能源組合和能源供應戰(zhàn)略的管轄權。因此，歐盟成員國可再生能源的立法、出臺政策都是在歐盟“可再生能源指令”下轉化為具體的國家法規(guī)或政策。
從2014 起，部分成員國陸續(xù)開始在歐盟新政的指導下，將可再生能源發(fā)電補貼制度逐漸改為“競價上網”制度，培養(yǎng)可再生能源產業(yè)競爭力。歐盟的新政是指2014 年出臺的“關于成員國對環(huán)境保護和能源資助指南辦法2014—2020 年”（簡稱“國家資助指南”）文件。該文件第三部分明確指出，“從2016 年1 月起，為鼓勵可再生能源發(fā)電市場的統(tǒng)一，所有接受可再生能源發(fā)電補貼的受益方都應將所發(fā)電力直接售賣到市場，參與市場競爭?！?
根據歐盟的新政，德國下決心調整可再生能源政策，取消對企業(yè)的發(fā)電補貼，以適應市場環(huán)境增加企業(yè)的競爭力。德國政府于2016 年6 月８日通過《可再生能源法》修正案，目的是削減可再生能源發(fā)電設施擴建及入網補貼，降低發(fā)電成本，鼓勵行業(yè)競爭，防止可再生能源投資過熱。按照目前的入網補貼政策，德國電網運營商必須以較高的指定價格收購可再生能源所發(fā)出的綠色電力，而多出的成本則由終端消費者承擔。這一做法雖然鼓勵了可再生能源產業(yè)的發(fā)展，但也不可避免地推高了電價。
新修改案規(guī)定，從2017 年起，德國將不再以政府指定價格收購綠色電力，轉而通過市場競價，將補貼發(fā)放給中標的可再生能源發(fā)電企業(yè)，即誰出價最低，誰就可以按此價格獲得新建可再生能源發(fā)電設施入網補貼。同時，為鼓勵家庭安裝自用型太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，裝機容量小于750kW 的小型太陽能發(fā)電設施將不必參與競價，依然遵循原來的補貼辦法。
意大利現行的可再生能源補貼制度將于2016年底到期。屆時，意大利將和其他歐盟成員國一樣，逐漸取消可再生能源產業(yè)的補貼制度，轉而采取鼓勵競爭的競價體系。但由于國內因素，原計劃于2016 年春季推出的、包含競標體系在內的能源改革計劃被倫齊政府推遲執(zhí)行。該計劃主要包括一個新的立法框架，旨在針對可再生能源、能效和環(huán)境問題，使意大利的清潔能源政策與歐盟的“國家資助指南”原則相符。
西班牙的可再生能源補貼政策極不穩(wěn)定。自2011 年公布回溯性削減補貼政策以來，很多可再生能源項目進入停頓、觀望狀態(tài)，因為投資者不知道他們是否應被納入到競價體系。西班牙政府認為，新立項目都應進入競價體系，但當地行業(yè)協(xié)會卻認為競價體系無法實現預期的可再生能源發(fā)展目標。整個行業(yè)需要更多的時間從回溯性削減政策所帶來的信心受挫中恢復過來。比如，在競價體系下，政府補貼應在競拍后迅速跟進，才有可能實現其預定的2020 戰(zhàn)略目標。
在英國，原能源與氣候變化部（DECC）12015年7 月出臺了一系列減免可再生能源補貼措施。措施主要包括生物電解產業(yè)和光伏產業(yè)兩個領域。在英格蘭和威爾士，新批準的生物電解發(fā)電項目將不再享受原有、固定不變的補貼標準。從本質上來說，大量涌現的生物質能發(fā)電、光伏產業(yè)使英政府不堪“補貼”重負，是導致該領域補貼遭到削減的主要原因。
此外，英國還展開“可再生能源義務證書框架下補貼”的咨詢議案。該議案的中心內容是如何將現行的可再生能源政策逐步從“可再生能源義務證書框架”補貼政策過渡到“競標合約框架”。該政策調整的背景是削減政府對可再生能源發(fā)電的補貼開支。根據該咨詢方案，原來對陸上風電和5MW 及以下光伏發(fā)電項目發(fā)電補貼計劃于2016 年4 月1 日終止。僅此一項， 英國2015—2016 財政年度在可再生能源財政補貼上將減少4500 萬英鎊。預計在2020—2021 財政年度，補貼削減力度將達到9100 萬英鎊。盡管如此，有數據表明，英國2020—2021 年的可再生能源補貼仍將高達91 億英鎊，超出預算15 億英鎊。
英國可再生能源行業(yè)還面臨被征收氣候變化稅的問題。英國前財政大臣喬治· 奧斯本2015 年7 月宣布，政府不再免除可再生能源發(fā)電的氣候變化稅。這是英國首次迎來可再生能源補貼的回溯性削減。對于可再生能源發(fā)電商，這意味著他們將不能繼續(xù)獲得免稅證書，從而無法通過出售這些證書給售電公司帶來利潤。
這項政策已經對某些電力企業(yè)產生了重大影響，如英國一家大型的發(fā)電商Drax 公司，其股價在該政策宣布的當天狂跌28%。由此看來，由于陸地風電、光伏發(fā)電等行業(yè)補貼政策遭到削減、可再生能源氣候變化稅的啟動以及整體政策環(huán)境的不確定性等因素的影響，英國可再生能源項目的投資吸引力大幅下跌。
歐盟取消可再生能源補貼的原因
歐盟在可再生能源領域出現補貼力度和投資規(guī)模大幅雙降態(tài)勢的原因主要有兩個。
第一，可再生能源發(fā)電補貼政策出現巨大變化，使投資者呈觀望態(tài)勢。為符合歐盟“國家資助指南”等相關指令，歐盟主要成員國以及英國陸續(xù)采取逐漸削減可再生能源產業(yè)補貼措施，個別國家甚至干脆取消對可再生能源產業(yè)的補貼，以減少政府干預、促進市場競爭。但短時期內政策出現反復，使該產業(yè)進入“繁榮—泡沫破裂”的周期。如西班牙和意大利，政府取消了“入網回購電價”的補貼政策，尤其是對太陽能行業(yè)取消了此政策。據歐洲環(huán)境署數據統(tǒng)計，截至2015 年底，就整體而言，歐洲正在邁向2020 目標，即可再生能源在能源消費中占20%。不過，取消或削減補貼的意大利、西班牙、英國等國離目標還有相當大的差距。
第二，國內政治影響著歐洲可再生能源行業(yè)的發(fā)展。以西班牙為例，第三大政黨在2015 年初的大選中宣布，如果執(zhí)政的話，將推出一項激進的能源計劃，即在未來20 年內投資184 億歐元使該國能源完全獨立。重點投資領域包括提高能效，發(fā)展低成本的太陽能、生物質能和小型水力發(fā)電項目。而執(zhí)政的人民黨也曾在2015 年考慮將零售電價下調5%，以挽回回落的選民支持度。
意大利提倡生態(tài)環(huán)保、反建制的五星運動黨在2016 年6 月初的地方選舉中一舉奪得羅馬和都靈兩地的勝利。在短短的三年中，該黨已發(fā)展成為意大利第二大政黨。在下一屆議會選舉中，五星運動必將對倫齊領導的民主黨政府造成沖擊。有分析認為，如果五星運動黨在2018 年5 月或可能提前于2017 年的議會選舉中獲勝、并單獨執(zhí)政的話，該黨將可能出臺更“綠”的能源政策，以兌現其競選諾言，迎合選民。由此可見，能源政策，尤其是可再生能源政策已成為歐洲政黨拉攏選票的重要“利器”。
歐盟可再生能源政策調整對中國的影響
歐盟可再生能源領域政策變化帶來的不確定性，勢必對我國產生影響。短期內，歐盟對可再生能源發(fā)電補貼的削減和逐步取消將直接影響我國在歐投資項目的收益。由“入網回購電價”補貼政策改為“競價體系”政策的內在邏輯是，通過逐漸取消對可再生能源產業(yè)的政策性補貼，旨在提高產業(yè)競爭力。但如此一來，也使新批準的可再生能源投資項目的利潤遭到擠壓，投資效益成未知數。有鑒于此，中國企業(yè)應重新評估在歐的現有和新建能源投資項目，尤其是在中東歐地區(qū)的可再生能源項目。
長期來看，歐盟取消可再生能源發(fā)電補貼、征收氣候稅將進一步助推其對進口產品征收氣候稅或能源稅的訴求。近年來，歐洲議會曾多次敦促修改WTO 規(guī)則，將氣候變化領域納入WTO 管轄范圍。由此，各國可以將與溫室氣體排放相關的關稅納入到貿易政策中。如在2010 年11月通過的不具法律效力的“與氣候變化相關的國際貿易政策”決議中，歐洲議會強調，“碳邊境調節(jié)稅不應當被視為貿易保護主義的工具，而是減少碳排放的一種途徑?！?
長期以來，歐盟極力想扭轉對華貿易逆差的局面，并多次指出，在目前的雙邊貿易體系中，中歐企業(yè)不具有可比性。其中一個原因是，歐方企業(yè)背負著沉重的限制排放、降低能耗的“氣候成本”，而中國企業(yè)則大多沒有此負擔。因此，價格上的優(yōu)勢導致其貿易出現長期逆差。為提高產品的可比性，歐盟希望將能源納入到WTO 框架，對沒有履行減排、降耗的進口產品征收碳排放稅或碳邊境調節(jié)關稅。無疑，從外貿規(guī)?？?，在沒有建立覆蓋全國的碳排放交易市場之前，中國出口產品將成為歐盟“WTO 改革倡議”的最大假想目標。
針對歐盟可再生能源產業(yè)的去補貼化發(fā)展，我國決策者應予以高度重視。實際上，我國各級財政對可再生能源電價的補貼附加資金已十分緊張。盡管國家對可再生能源發(fā)電的電價附加資金不斷上調，即由最初的征收標準2 厘/kWh 上調至4 厘/kWh（2009 年），再度上調至8 厘/kWh（2011年）。但由于可再生能源發(fā)電的規(guī)模不斷擴大，由此導致財政負擔加重。
中國已批準《巴黎協(xié)定》，發(fā)展可再生能源注定將成為我國實現“國家自主決定貢獻”目標的重要途徑。借鑒歐盟可再生能源發(fā)展的經驗，多渠道開辟公私合作機制，大力發(fā)展電網基礎設施建設，提高能源利用效率，鼓勵可再生能源企業(yè)參與市場競爭，必將是一條真正的低碳、綠色、可持續(xù)性的經濟增長之路。
作者供職于中國社會科學院歐洲研究所，原載《中國能源》2016年11月號
