中國儲能網(wǎng)訊：經過半年多的公開征求意見后，近日湖北省物價局正式發(fā)布了《湖北省天然氣短途管道運輸與配氣價格管理辦法》（鄂價環(huán)資〔2017〕108號，以下簡稱“辦法”）。一經發(fā)布，該辦法迅速在全國引起了熱烈反響，尤其是湖北省內的城市燃氣企業(yè)高度關注其對收取接駁費以及利潤指標的影響，紛紛研討應對之策。
長期以來，國內天然氣終端銷售價格一直為“配售一體”，具有自然壟斷屬性的輸配價格監(jiān)管較為滯后，影響市場經濟的發(fā)展。由于配氣價格一直未核定、監(jiān)管規(guī)則不健全、各地購銷差價較大等因素影響，天然氣終端銷售價格一直不透明，部分地區(qū)價格長期偏高，與中央供給側改革“降成本”的精神不符；同時，作為實體經濟發(fā)展的重要能源要素，不利于經濟發(fā)展。
2015年，中共中央國務院《關于推進價格機制改革的若干意見》明確提出，天然氣行業(yè)價格改革的目標是“管住中間、放開兩頭”，即氣源和銷售價格放開由市場形成，對屬于網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運輸和配氣價格則應嚴格監(jiān)管。2016年，國家發(fā)改委出臺《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》，建立了中游管道運輸價格監(jiān)管規(guī)則。2017年6月20日，國家發(fā)改委印發(fā)《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見》（以下簡稱“國家指導意見”），指導各地進一步加強下游城鎮(zhèn)燃氣配氣價格監(jiān)管。
根據(jù)國家天然氣的價改精神，此前，已有相當一部分地區(qū)開展了城鎮(zhèn)燃氣定價或成本監(jiān)審，但配氣價格難以得到“真實”數(shù)據(jù)，主要是由于城市燃氣企業(yè)各業(yè)務的成本或費用邊界不清晰，加之歷史原因，成本構成較為復雜，如政府補貼未在成本中反映，或僅部分反映。
湖北省地處中部，經濟水平處于中游，使用管道天然氣的時間也較短，據(jù)統(tǒng)計，目前全省天然氣年消費量不到50億立方米，占湖北省能源消費總量的比例僅3%左右，也不到全國總量的3%，人均天然氣消費量也只有全國平均水平的一半。湖北天然氣市場比較有代表性，選擇湖北試點推廣執(zhí)行的難度較小。
湖北方案與國家指導意見的差異
湖北地方辦法是根據(jù)國家指導意見的規(guī)定制定的，同時又結合了湖北地方實際。國家指導意見濃縮為“配氣價格十條”，就目前配氣價格管理方面存在的突出問題，理清路子、開好方子，重在提出意見和思路。兩者相比，主要差異如下：
一是關于兩個文件的適用范圍。湖北辦法適用于省內短途管道運輸價格和城市燃氣配氣價格監(jiān)管，而國家指導意見只是為加強城鎮(zhèn)燃氣配送環(huán)節(jié)價格監(jiān)管制定的，僅適用于指導各省制定配氣價格。
二是關于核定成本的關鍵指標。湖北地方辦法參考其他城市進行了細化和明確，如將60%的管網(wǎng)負荷率作為配送氣量的核定原則，采用的是國家指導意見征求意見稿中的數(shù)值；營運資本按運行維護費的20%確定；明確將供銷差作為標桿成本，并確定了與用戶利益共享的計算公式即供銷差率=實際供銷差率+（規(guī)定供銷差率-實際供銷差率）÷2。在國家指導意見中，上述指標明確由各地結合實際確定，如福建省的配氣管網(wǎng)負荷率確定為50%。
三是關于新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價格的制定。對于運用建設項目財務評價的原理，使企業(yè)在整個經營期取得合理回報的方法核定初始配氣價格的對象，湖北地方辦法是指“新成立企業(yè)投資建設的配氣管網(wǎng)”，而國家指導意見是指“新建城鎮(zhèn)燃氣配氣管網(wǎng)”，嚴格來說，前者是指新成立企業(yè)投建的管網(wǎng)，涉及法人主體，后者只是指新建管網(wǎng)，不一定是新注冊企業(yè)。此舉對分割出售特區(qū)經營權的現(xiàn)象可能起到抑制作用，較小的經營區(qū)域大多數(shù)情況下意味著難以實現(xiàn)規(guī)模效應，導致運行成本較高。
四是關于配氣價格是否“同城同價”。湖北地方辦法明確，配氣價格以經營天然氣配送業(yè)務的企業(yè)法人為基本核算單位，同一區(qū)域配氣管網(wǎng)執(zhí)行同一配氣價格，有別于“同網(wǎng)同價”和“同距同價”；而國家指導意見提出，地方價格主管部門要厘清供氣環(huán)節(jié)，制定區(qū)分用戶類別的配氣價格?！冻擎?zhèn)燃氣管理條例》規(guī)定，燃氣銷售價格應當根據(jù)購氣成本、經營成本和當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平合理確定并適時調整。因此，政府核定的配氣價格是基礎價格，據(jù)此調整的銷售價格應區(qū)分居民和非居民銷售價格，且地方物價部門應該予以監(jiān)審和核定。
五是關于配氣延伸服務收費監(jiān)管。國家指導意見要求，凡沒有提供實質性服務的，以及成本已納入配氣價格的收費項目，一律取消。城鎮(zhèn)居民新建住宅，燃氣工程安裝費等納入房價，不再另外向燃氣用戶收取。而湖北地方辦法規(guī)定，推進燃氣企業(yè)將燃氣設施建設管理延伸至用戶氣表，由燃氣企業(yè)統(tǒng)一投資建設、統(tǒng)一運行維護管理，擬一步到位，和目前一些地方修訂后的燃氣管理條例（辦法）類似。在核定安裝造價時應該將新建住宅小區(qū)和老小區(qū)存量房改造進行區(qū)分，或將存量房改造改為由政府指導下的市場議價。
新政中的“湖北特色”
湖北價改辦法規(guī)定，城市燃氣企業(yè)配氣業(yè)務（不含接駁費）的全投資稅后內部收益率不超過7%，將必然依據(jù)成本監(jiān)審和配氣價格結論倒推銷售價格，直接限制售氣收入，影響企業(yè)配氣收益率。因此城市燃氣企業(yè)應盡快從單一的供氣服務商轉型為綜合能源供應商，或提供合同能源管理服務，或開展分布式能源業(yè)務，發(fā)展售氣周邊服務。
湖北價改辦法規(guī)定，供銷差率原則上按新建管網(wǎng)5%、運行3年（含）以上的管網(wǎng)4%確定。超過規(guī)定差率的，超出部分由燃氣企業(yè)承擔；低于規(guī)定差率的，降低的損耗由燃氣企業(yè)和用戶共享。據(jù)了解，1990年6月建設部頒布的《城市煤氣企業(yè)升級考核標準》規(guī)定國家二級標準的企業(yè)“管道天然氣的供銷差率應控制在5%以下”，但實際上個別城市燃氣項目甚至超過10%，且隨著供氣時間增加，管網(wǎng)設施不斷老化，個別用戶不誠信存在偷盜氣問題，導致供銷差率呈現(xiàn)遞增趨勢，硬性要求降低難度比較大，還需通過激勵機制鼓勵企業(yè)通過創(chuàng)新管理和技術手段降低供銷差率。
湖北價改辦法限定的7%的收益率不含接駁費，且規(guī)定“向用戶收取費用形成的資產不計入有效資產”，因此產權屬于用戶的燃氣管網(wǎng)工程安裝費是可以收取的。國家指導意見明確，居民燃氣工程安裝性質的收費涵蓋范圍嚴格限于建筑區(qū)劃紅線內產權屬于用戶的資產，城鎮(zhèn)居民新建住宅，燃氣工程安裝費等納入房價，不再另外向燃氣用戶收取。因此，必須清理的是毫無實質性服務的收費如初裝費、開口費、增容費、分攤費、紅線外配套費用等，一律不得收取。需要規(guī)范的是紅線內產權屬于用戶資產的建設工程安裝費（含小區(qū)業(yè)主共有和專有資產設施），盡管有市場化改革趨勢，設計、安裝、采購等由用戶自行負責，但是城市燃氣企業(yè)也可以以市場主體參與。
湖北價改辦法規(guī)定，有效資產包括市政管網(wǎng)、市政管網(wǎng)到建筑區(qū)劃紅線外的管網(wǎng)資產、建筑區(qū)劃內產權屬于燃氣企業(yè)的管網(wǎng)資產、管網(wǎng)區(qū)域內自建自用的儲氣設施資產，以及其他設備設施等相關資產，且特別強調配氣管網(wǎng)包含延伸至農村的管網(wǎng)。
湖北價改辦法規(guī)定，建筑區(qū)劃內按法律法規(guī)規(guī)定由燃氣企業(yè)承擔的運行維護成本計入準許成本。早在2007年，根據(jù)《湖北省燃氣管理條例》，湖北省住建廳制定的《關于明確管道燃氣設施維護管理責任范圍的通知》就明確，一是非居民用戶和燃氣計量表設置在住宅內的居民用戶，其燃氣計量表尾閥和閥前燃氣設施由燃氣經營企業(yè)負責運行、維護、更新和管理；燃氣計量表尾閥后的燃氣管道和燃氣器具由用戶負責使用、維護、更新。二是燃氣計量表設置在居民住宅公共部位的，以燃氣管道進戶墻內側閥門為界，室內閥門前的燃氣設施由燃氣經營企業(yè)負責運行、維護、更新和管理；室內閥門后的燃氣管道和燃氣器具由用戶負責使用、維護、更新。因此明確運行維護成本計入準許成本，有利于各地進一步明確清晰與用戶的產權范圍與安全監(jiān)管責任，確保燃氣設施安全運行。
湖北價改辦法還明確，厘清屬于網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的配氣價格，規(guī)范配氣收益，既為減輕用戶用氣負擔，也為未來配售分離、配氣管道的第三方開放打下基礎，未來有可能出臺以“用氣大戶”為突破點的配氣管道公平開放、售氣端多元競爭的相關配套政策。今年9月，管道氣和LNG已經在上海石油天然氣交易中心開始了競價交易，各城市燃氣企業(yè)被迫參與競買高價氣，否則“無氣可用”，對于尚未建設LNG儲氣設施以及只有單一管道氣源的企業(yè)來說，在政府力主降低實體經濟能源成本的政策要求下，采購氣價高企，銷售氣價又不能向下游疏導，又出現(xiàn)了新的氣價倒掛現(xiàn)象，無疑會加重城市燃氣企業(yè)的負擔，不利于開發(fā)下游終端客戶。因此，一方面在上游氣源單一不具備市場化競價的地區(qū)政府應建立按采購氣價一定幅度內波動的同向順價調整機制，另一方面城市燃氣企業(yè)應做好將客戶服務和管理部門轉型為獨立服務公司的準備，以適應未來客戶服務市場開放的可能。
面對“價改新政”，建議城市燃氣企業(yè)盡快降低工程安裝門檻，加大管網(wǎng)覆蓋率，提升銷氣規(guī)模，擴大有效資產，以確保合理收益。辦法明確“未實際投入使用的資產、資產評估增值部分”不計入有效資產，部分民營燃氣企業(yè)通過“一紙?zhí)卦S經營協(xié)議”隨意鋪設管道不供氣運營，靠倒賣燃氣特許經營權獲取高額回報的時期已一去不復返了。
城市燃氣企業(yè)和相關政府部門
要調整經營及監(jiān)管思路
在中央深化改革的大背景下，城市燃氣企業(yè)和相關政府部門都要順應“價改新政”，調整監(jiān)管思路及經營思路，確保燃氣市場健康、有序、持續(xù)、快速發(fā)展。
第一，面對數(shù)量眾多的地方城市燃氣企業(yè)，難以“一刀切”，且要協(xié)調省級、市縣政府、城市燃氣企業(yè)和終端用戶多重利益訴求，新的交叉補貼難以避免，建議市（州）縣價格主管部門充分聽取各方意見，并根據(jù)該辦法盡快出臺詳細的實施細則和成本監(jiān)審實施辦法，在調整居民和非居民用戶配氣成本分配比例時統(tǒng)籌考慮成熟地區(qū)和新建地區(qū)、城市和鄉(xiāng)村，比如可將農村“煤改氣”的配氣價格單列出來。
第二，針對燃氣安裝工程市場化改革趨勢，建議建設部門、物價部門、房管部門根據(jù)地方發(fā)展實際，將新建居民小區(qū)和老小區(qū)存量房改造建設成本單獨核算，聯(lián)合出臺有關辦法，給予區(qū)別的收費指導意見，特別是實施責任主體、設計施工以及關鍵材料的準入門檻、工程建設安全監(jiān)管、運行安全監(jiān)管、運行維護費用等。燃氣屬于易燃易爆品，有別于水電物業(yè)等其他公共服務市場，在市場化改革的同時且不可忽視安全監(jiān)管的重要性，更要發(fā)揮社會專業(yè)力量，共同確保燃氣建設市場安全，促進天然氣市場又好又快發(fā)展。
第三，目前城市燃氣企業(yè)有安裝業(yè)務、售氣業(yè)務、增值業(yè)務等，由于政府監(jiān)管僅限于配氣價格，配氣收益之外安裝、售氣收益理論上不應受限制。如果燃氣公司的配售繼續(xù)捆綁下去，則全部捆綁業(yè)務必須一起接受“收益率不超過有效資產7%”的限制。因此，城市燃氣企業(yè)必須進行配氣、售氣、接駁、增值業(yè)務板塊的財務分離，使成本核定更規(guī)范化、透明化，避免“一本賬”。
第四，城市燃氣企業(yè)要提前梳理規(guī)范配氣延伸服務收費項目和收費標準。根據(jù)《湖北省定價目錄（2016版）》該類費用指的是具有行業(yè)或壟斷性質的技術且與主營業(yè)務相關的除配氣價格之外服務費，例如工程安裝、檢修維護費等。凡沒有提供實質性服務的，以及成本已納入配氣價格的收費項目，建議取消。收費偏高的要及時降低，收費“偏高”則指的是價格明顯高于成本利潤的情況，例如價格高出成本50%以上。
第五，稅后收益率不超過7%是基于有效資產來界定，燃氣企業(yè)將忽略甚至壓縮非有效資產規(guī)模，不利于企業(yè)履行社會責任。辦法明確“未實際投入使用的資產、不能提供資產價值有效證明的資產”不計入有效資產。比如流動資產，企業(yè)會減少流動資產，減少負債和應收賬款，不愿意利用財務杠桿的作用；比如無形資產，企業(yè)會忽略技術專利、商標等無形財富的價值；比如企業(yè)投資的建筑區(qū)劃內共有資產部分、在建資產以及配合市政建設需要建成而暫時未使用的資產，這些難免會引起燃氣企業(yè)的回避甚至是消極應對。
(作者均供職于華潤燃氣公司）
