中國儲能網訊：中國電力行業(yè)管理體制始終處于不斷調整的狀態(tài)，總體是從“政企合一”到“政企分開”，并朝著“有效監(jiān)管”和更大范圍、更高效率的“市場配置資源”方向發(fā)展。在此過程中，正確界定政府和市場邊界，準確把握政府和企業(yè)的定位十分重要。其中，如何正確認識電網投資及監(jiān)管，是實現“管住中間、放開兩頭”的必要前提之一。
電網及其投資屬性
電網的作用是將發(fā)電廠發(fā)出的電匯集、輸送、分配給用戶，一般分為輸電網和配電網。電網具有典型的自然壟斷屬性和網絡經濟屬性，必須承擔普遍服務的責任和義務。電的生產和使用在任意時刻都必須保持基本平衡，電力系統(tǒng)的運行控制由控制中心即調度部門統(tǒng)一指揮實施。通常，調度部門被視為電網的組成部分，正因此，電網企業(yè)的“壟斷性”得以強化，在電力系統(tǒng)中處于樞紐和中介地位。
安全可靠運行的電網和適度超前的投資，是保障電力供應的必要前提。電網投資要同時考慮社會效益、經濟效益以及地方經濟發(fā)展的承受力。電網投資通過輸配電價回收，而投資規(guī)模、投資成本，以及電網利用率都直接影響輸配電價水平。表面上看，電網是一個負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過購銷價差或輸配電價營利的企業(yè)，但實際上電網是一個通過輸配電價不斷回收投資而獲得可持續(xù)性收益的工程投資型公司。
在自然壟斷條件下，獨家生產比多家競爭更有效率，電網通常采用排他方式的特許壟斷經營模式，前提是不對市場的公平性構成威脅。輸配電價既關系電網企業(yè)的可持續(xù)運營，又涉及到公共利益，而輸配電價和電網投資密切相關，因此電網投資不是純粹的企業(yè)自主行為，必須受到政府有效監(jiān)管。對電網投資的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經濟性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者主要包括準入退出、投資、服務質量和價格監(jiān)管等。
電網投資及政府監(jiān)管現狀
政府對電網投資的監(jiān)管，一方面要滿足電力供應和電網安全所需要的電網投資強度，另一方面要實現提高電網利用效率和降低電網供電成本的監(jiān)管訴求。我國長期以來采用的是基于傳統(tǒng)的成本加成方式。首先政府監(jiān)管電網規(guī)劃，然后電網企業(yè)按照規(guī)劃組織投資，這時政府對具體投資項目進行核準審批，接著政府根據電網投資及相關成本等核定輸配電價，最后電網企業(yè)通過輸配電價回收投資。
電網規(guī)劃的目的是增強電網投資的合理性和規(guī)?？煽?。2016年6月，國家能源局印發(fā)《電力規(guī)劃管理辦法》（國能電力〔2016〕139號），明確由國家和省級能源主管部門負責電網規(guī)劃。但政府處于信息不對稱的劣勢地位，而技術咨詢機構受到更大的電網投資市場利益制約，難以在規(guī)劃層面確保獨立第三方中介的定位。所以長期以來，國家和省級能源主管部門對電網規(guī)劃和投資都缺少有效監(jiān)管。尤其是在省級層面，事實上由電網企業(yè)主導。在成本加成的價格管制機制下，電網企業(yè)始終存在擴大固定資產投資的沖動。而一些地方政府也將電網建設作為拉動投資的手段，或者要求電網企業(yè)過于超前建設，致使過度和低效的電網投資難以遏制。
規(guī)劃層面一個突出的案例就是跨省跨區(qū)長距離送電的計劃色彩太強，缺少送受端省間協(xié)議，未來必然要面臨送受端市場接納程度的嚴峻考驗。再就是特高壓交流輸電工程，特高壓技術上分為特高壓交流和直流，特高壓交流一直存在廣泛爭議，在規(guī)劃和政策層面遲遲沒有定論。
經過數十年發(fā)展，我國電力工業(yè)已經形成較為完備的電源供給能力和輸電網系統(tǒng)，當前電網投資的重心應從主干網向配網側轉移，以適應能源消費革命和新能源發(fā)展的需要。農網是電網企業(yè)履行社會普遍服務的責任和義務，但考慮到農網投資回報的壓力，農網改造投資的資本金是通過中央預算內資金安排，每度電還有2分錢的農網還貸基金由全社會承擔，農網運維等費用也計入了各省市的輸配電價。因此，農網投資既是電網企業(yè)責任，更是國家投資行為，是民生工程。另外，電網企業(yè)處于壟斷地位，還存在一些本應納入電網投資范疇的電網項目，卻不得不由地方政府、園區(qū)或用電企業(yè)出資建設，建成后無償移交或有償委托電網企業(yè)運營維護。反過來，也有一些本應由用戶出資的專用用電工程，礙于地方政府的壓力又不得不納入電網投資范疇。
政府對電網投資項目進行核準審批的目的是確保其成本可控。2016年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化投融資體制改革的意見》，強調企業(yè)投資主體地位，由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。2016年12月，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發(fā)〔2016〕72號）。2017年3月，國家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》。很明顯，當前我國的投資管理體制將電網投資視為企業(yè)自主行為，忽略了電網公共屬性，沒有注意到電網投資監(jiān)管的特殊性和必要性。與此同時，現行投資核準制側重于社會性監(jiān)管，對投資的經濟性監(jiān)管偏弱，不利于電網投資規(guī)模和成本控制。也正基于這樣的監(jiān)管政策，加上電網企業(yè)很強的專業(yè)性和壟斷性，多年來的實際情況是，省級主管部門對電網投資的監(jiān)管形式大于實質。
隨著電力行業(yè)政企分開的不斷深入，電網企業(yè)管理日趨規(guī)范，但電網投資成本偏高問題仍不能回避。電力行業(yè)已形成了規(guī)模龐大和產業(yè)鏈條完備且封閉的行業(yè)內部壟斷，定額等設計規(guī)范均由行業(yè)內部制訂，電網投資涉及的設備、材料等招標也由電網企業(yè)內部主導。電網企業(yè)雖然一定程度上規(guī)范了與下屬集體企業(yè)資產、人員、管理等關系，但大量事實關聯交易依然存在。社會和政府難以有效監(jiān)督或監(jiān)管行業(yè)壟斷帶來的不公平競爭。電網投資成本偏高必然抬高輸配電價水平，最終由消費者承擔。更為值得重視的是，雖然電網投資直接關系到所在地經濟和社會利益，但電網投資的招投標等環(huán)節(jié)卻并沒有納入省級地方政府監(jiān)管范疇，是明顯的責權不對等。
2016年12月，國家發(fā)改委印發(fā)《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（發(fā)改價格[2016]2711號），輸配電價水平以三年為周期進行核定，主要涉及歷史成本、權益資本收益率、電量增長水平和未來三年電網新增投資等四個參數。但依然沿用成本加成的監(jiān)管方式，既不利于激勵電網企業(yè)提高效率降低成本，又極大地面臨信息不對稱的困擾。而且，當前我國對電網投資和價格的監(jiān)管分屬不同部門，尚沒有形成監(jiān)管閉環(huán)。省級政府投資監(jiān)管部門對電網投資規(guī)模及其合理性的監(jiān)管，并沒有與價格監(jiān)管部門的責任掛鉤。往往出現的是，一邊按照超前的電力需求增速做電網規(guī)劃并確定投資規(guī)模，另一邊卻按照保守的電力需求增速測算輸配電價。這在本輪省級輸配電價核定的博弈過程中表現的淋漓盡致。遺憾的是，等到輸配電價水平矛盾爆發(fā)的時候，電網投資已經成為無法逆轉的現實。
實踐表明，在信息不對稱和監(jiān)管俘獲等諸多因素困擾下，傳統(tǒng)基于成本加成理論形成的電網規(guī)劃、投資和價格監(jiān)管模式存在諸多矛盾，難以在電網合理投資和政府有效監(jiān)管之間找到合理平衡點。
新電改背景下電網投資和監(jiān)管
2015年，中央印發(fā)中發(fā)〔2015〕9號文件，啟動新一輪電改。按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，電改一方面在發(fā)售等競爭性環(huán)節(jié)引入競爭，逐步建立市場決定電價的機制；另一方面，對于仍然具有自然壟斷屬性的電網環(huán)節(jié)，建立完善的適應新市場機制的監(jiān)管機制。電網環(huán)節(jié)的監(jiān)管既是電力市場競爭的前提條件，也直接決定輸配電價水平，最終關系到用戶參與電改后用電成本的感受，稍有處理不當，市場競爭帶來的紅利就會被壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管失誤所抵消或反噬，其重要程度不亞于競爭性環(huán)節(jié)的市場建設。顯而易見，如何規(guī)范電網企業(yè)合理投資規(guī)模，促進電網企業(yè)降低投資成本、提高電網投資利用效率，是電網投資監(jiān)管的核心內容。
新一輪電改允許社會投資增量配電業(yè)務，雖然在推進過程中遇到不少阻力和障礙，但已經明顯改變地方政府在電網投資方面面臨的被動局面，減輕地方政府和用戶的投資負擔。但增量配電業(yè)務放開還只解決了準入問題，要規(guī)范電網合理投資和降低投資成本還有更多工作要做。
面對監(jiān)管失效或低效的狀況，常規(guī)思路和做法是更進一步強化政府的行政手段和搜尋企業(yè)投資成本信息。通過強化規(guī)劃不斷追求規(guī)劃的準確性，通過強化投資核準評估、制訂投資限額等措施追求投資成本控制和投資效率。但長期實踐告訴我們，這都克服不了信息不對稱等制約，操作起來監(jiān)管成本高、效率低。通過此輪電改，改變當前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，找到電網合理投資和有效監(jiān)管的優(yōu)化方案，是當前具有重要現實意義且非常迫切的任務。
激勵性管制理論的發(fā)展為我們提供了諸多克服困難的方法。投資合理性方面，可以把電網投資和輸配電價所需的電力需求預測水平固定在同一個錨上，把電網投資的利用效率和輸配電價的成本攤銷也固定在同一個錨上等。透過多個配電業(yè)務的標尺競爭，可以促進彼此間服務質量提高；通過多個配電業(yè)務樣本的績效比較，可以利用外部信息揭示有限但實現監(jiān)管所必要的成本信息，克服成本加成執(zhí)著于企業(yè)內部成本信息的不足。
電網投資監(jiān)管的關鍵，是要形成電網“準入退出、投資、服務質量和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制。完善電網特許經營機制，在準入和退出環(huán)節(jié)引入競爭；從電網企業(yè)外部信息入手，以服務質量和績效為監(jiān)管基礎；引入績效標桿等激勵性監(jiān)管機制，規(guī)避成本加成監(jiān)管面臨的信息不對稱困擾；以合理投資回報為導向，明晰電網投資者回報預期；同時，改善電網企業(yè)的會計制度，建立和規(guī)范信息披露和申報規(guī)則；在有效監(jiān)管的前提下，給予電網企業(yè)更多自主權，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管，最終實現用戶享有服務，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管的多方共贏機制。
電網投資監(jiān)管的閉環(huán)機制是真正關聯投資和價格監(jiān)管，這涉及到政府監(jiān)管職能的調整和優(yōu)化； 同時也是一個系統(tǒng)工程，需要全方位統(tǒng)籌，切忌選擇性實施。增量配電業(yè)務提供了激勵性監(jiān)管的多樣本可能，為探索新形勢下電網投資監(jiān)管創(chuàng)造了條件，通過數個監(jiān)管周期的實踐，一定能逐步形成可與大電網對標的參考。未來，還可以通過混合所有制改革等手段，開展更大范圍更深層次的電網投資監(jiān)管模式探索和嘗試。
（作者系重慶市能源局電力處處長）
