● 在“三去一降一補”所取得初步成效基礎(chǔ)上，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要確立競爭政策在產(chǎn)業(yè)政策中的優(yōu)先和基礎(chǔ)性地位，并據(jù)此對市場結(jié)構(gòu)進行適當?shù)母深A和重組，以充分發(fā)揮好市場競爭的作用。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要健全市場監(jiān)管體制機制，從約束企業(yè)行為層面開展必要的供給管理，以確保市場競爭的公平有效性。
● 深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要完善財稅政策，從激勵企業(yè)行為層面開展必要的供給管理，科學引導技術(shù)進步和新興產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。
2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出要“著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”；2015年12月18-21日召開的中央經(jīng)濟工作會議明確了“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務；2016年1月26日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十二次會議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，供給側(cè)改革進入具體實施階段。2016年12月14-16日召開的中央經(jīng)濟工作會議肯定了以“三去一降一補”五大任務為抓手的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所取得初步成效，并指出2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。那么，如何在“三去一降一補”的基礎(chǔ)上深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革呢？本文認為實施好產(chǎn)業(yè)政策、做好供給管理，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手，并以電力行業(yè)為例具體闡述如何優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
一、產(chǎn)業(yè)政策是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手
“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這一概念提出以來，出現(xiàn)了大量的解讀性、理解性的文章。盡管在“什么是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、“如何進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等問題的理解上存在分歧，但是在兩個方面問題的理解上卻是一致的。一是對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性，都認為當前我國經(jīng)濟運行面臨的突出矛盾和問題的根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡，單純依靠總需求管理無法解決問題，需要從供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，努力實現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。二是對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標，都認為主攻方向是提高供給質(zhì)量，提高全要素生產(chǎn)率，提升整個供給體系的質(zhì)量和效益。
換言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是要形成高效的、與需求結(jié)構(gòu)相適應的國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系。以電力行業(yè)為例，截至2016年底，我國全口徑發(fā)電設(shè)備容量為16.5億千瓦，其中，火電10.5億千瓦、水電3.3億千瓦、并網(wǎng)風電1.5億千瓦、并網(wǎng)太陽能發(fā)電7742萬千瓦、核電3364萬千瓦。龐大的電力系統(tǒng)為我國經(jīng)濟社會發(fā)展用電需求提供了必要的保障，但是整個電力行業(yè)在系統(tǒng)運行效率上存在問題。從發(fā)電設(shè)備利用小時看，2016年我國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備利用小時數(shù)為3785小時，其中火電設(shè)備利用小時數(shù)為4165小時。這就意味發(fā)電設(shè)備沒有得到充分利用，存在供大于求、產(chǎn)能相對過剩和資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象。在我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)、用電需求增速減緩的大背景下，要使電力供求關(guān)系實現(xiàn)新的動態(tài)均衡，需要從供給側(cè)入手進行供給管理或者干預。
從范疇上看，政府對某一特定行業(yè)的管理或者干預可以分為針對市場結(jié)構(gòu)的管理和針對企業(yè)行為的管理兩大類。對市場結(jié)構(gòu)的管理主要體現(xiàn)在強制性的產(chǎn)業(yè)重組和對市場準入的監(jiān)管兩個方面，前者改變實際競爭（actual competition）狀況，后者決定潛在競爭（potentialcompetition）狀況。對企業(yè)行為管理的主要目的是矯正市場失靈，主要包括兩種手段，一是通過強制性政策約束企業(yè)行為，二是通過激勵性政策引導企業(yè)行為。對企業(yè)行為的約束包括對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管、對市場交易秩序的監(jiān)管和對環(huán)境等外部性行為的監(jiān)管等；引導企業(yè)行為的激勵性政策包括稅收、補貼、公共服務等。政府實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會目標而對某一特定行業(yè)市場結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為的系列管理措施形成產(chǎn)業(yè)政策體系。由此可見，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心抓手。
二、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要發(fā)揮好競爭政策的基礎(chǔ)性作用
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是提高供給體系的質(zhì)量和效益，這要求優(yōu)化資源配置。而不管是經(jīng)濟學基本理論還是世界各國經(jīng)濟發(fā)展實踐的一般經(jīng)驗都顯示，優(yōu)化資源配置的基本前提是要發(fā)揮好價格機制的作用，這也是為什么黨的十八屆三中全會提出“要使市場在資源配置中起決定性作用”的原因所在。具體到行業(yè)層面，就是要讓市場競爭發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，競爭政策應該是最基本也是最重要的優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)政策。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須發(fā)揮好競爭政策的基礎(chǔ)性作用。2015年5月8日發(fā)布的《國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2015〕26號），要求促進產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策有效協(xié)調(diào)；10月12日發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號），要求加強市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位；2016年6月1日發(fā)布的《國務院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）進一步明確要求各地區(qū)、各部門確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。
具體到電力行業(yè)，當前我國電力供求關(guān)系失衡的根本原因在于沒有發(fā)揮競爭政策和價格機制的基礎(chǔ)性作用。這集中體現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)多少取決于政府有關(guān)部門的調(diào)度指令，價格則取決于政府價格主管部門核定的上網(wǎng)電價。這樣，發(fā)電企業(yè)在投資建設(shè)電廠時不會充分考慮市場消納能力，而是想方設(shè)法“跑馬圈地”、“做大資產(chǎn)”，以期在政府主導的電量分配中占據(jù)優(yōu)勢。而信息不完全等因素決定了難以通過政府的規(guī)劃和項目審批來平衡電力供求關(guān)系，這就形成當前我國發(fā)電領(lǐng)域“僧多粥少”的困局，并導致了嚴重的效率損失。因此，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最根本的舉措就是改變傳統(tǒng)上以行政命令和管制為主要手段的供給管理方式，發(fā)揮好競爭政策和價格機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，簡稱“9號文”），開啟了新一輪電力體制改革。本輪電力體制改革要解決的核心問題是在“廠網(wǎng)分開”產(chǎn)業(yè)重組的基礎(chǔ)上，探索電力市場競爭的實現(xiàn)方式，在“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)下，建設(shè)電力批發(fā)市場和零售市場，發(fā)揮價格機制的作用以優(yōu)化資源配置。特別是在當前發(fā)電設(shè)備相對過剩的情況下，哪些電廠可以生產(chǎn)，哪些電廠需要減少出力，或者作為備用容量，甚至應該退出市場等問題，應該由市場需求和企業(yè)自身的成本狀況決定，使得最有效率的電廠得到有效調(diào)度，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的用電需求。進而，價格機制還會引導電力投資與建設(shè)回歸理性，企業(yè)在投資建設(shè)電廠時必然會充分考慮市場消納能力和企業(yè)自身的競爭力。
三、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求健全市場監(jiān)管
健全的市場監(jiān)管體制機制是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求，也是發(fā)揮好競爭政策基礎(chǔ)性作用的必然要求。一個沒有監(jiān)管的市場如同一個沒有法治的社會一樣，必然是失序和混亂的。尤其是在新一屆政府成立以來大力推進簡政放權(quán)的背景下，更需要加強市場監(jiān)管，實現(xiàn)放管結(jié)合，這也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要舉措。
以電力行業(yè)為例，為充分發(fā)揮競爭政策和價格機制的基礎(chǔ)性作用，需要對電力產(chǎn)業(yè)進行重組并建設(shè)電力市場、引入競爭。從國際電力體制改革和電力市場競爭的實踐經(jīng)驗看，電力體制市場化改革在打破自然壟斷和行政壟斷的同時可能引致市場壟斷問題，可能出現(xiàn)各種阻礙競爭、限制競爭、損害競爭等行為。主要體現(xiàn)在：一是可能引致濫用市場支配地位、限制競爭。為打破售電端的壟斷，本輪電力體制改革在消費端引入了多元售電主體，有完全獨立的售電企業(yè)，有擁有發(fā)電資產(chǎn)的售電企業(yè)，有擁有配電資產(chǎn)的售電企業(yè)，還有由輸配、調(diào)度一體化的電網(wǎng)公司組建的售電企業(yè)。不同類型的售電企業(yè)在相互競爭過程中，具有支配地位的企業(yè)可能會濫用市場支配地位限制競爭的行為。二是可能引致達成壟斷協(xié)議或運用市場勢力、操縱價格。特別是在電力批發(fā)市場中，發(fā)電企業(yè)可能會達成壟斷協(xié)議或者運用市場勢力操縱價格，2001美國加州電力危機的爆發(fā)在一定程度上就是價格操縱的結(jié)果。三是可能引致經(jīng)營者集中、阻礙競爭。在電力市場競爭過程中，可能會出現(xiàn)部分電力企業(yè)逆改革大勢的行為，通過各種方式提高市場集中度。比如在英國，1990年電力行業(yè)私有化改革后，1995年國家電力公司（National Power）與電力生產(chǎn)公司（PowerGen）試圖通過收購地區(qū)電力公司，提高市場集中度。上述損害市場有效競爭的行為必然要求加強電力市場監(jiān)管，對電力市場中企業(yè)行為進行不要的干預，以確保公平有效競爭的市場秩序。
在電力市場監(jiān)管方面，我國經(jīng)過了10年的國家電力監(jiān)管委員會實踐后，于2013年確立了“政監(jiān)合一”的模式，由國家能源局負責，并已發(fā)布了《電力市場監(jiān)管辦法（征求意見稿）》。但是，我國當前電力市場監(jiān)管的最大問題在于無法可依和缺乏與監(jiān)管職責相應的執(zhí)法手段，這難以適應電力體制改革后電力市場監(jiān)管的需要。換言之，按照目前的格局，電力市場難以被有效監(jiān)管，競爭政策的基礎(chǔ)性地位難以確立。
當然，對于電力市場監(jiān)管，與國際上通行做法一樣地，在我國同樣存在兩條主線：一是專業(yè)性的電力市場監(jiān)管；二是綜合性的反壟斷。在反壟斷方面，我國2007年出臺了《中華人民共和國反壟斷法》（自2008年8月1日起施行），并成立國務院反壟斷委員會，成立三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。其中，國家發(fā)展改革委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局負責價格相關(guān)的反壟斷，商務部反壟斷局負責反經(jīng)營者集中，國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局負責反價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議與濫用市場支配地位，以及濫用行政權(quán)力限制競爭等行為。國務院反壟斷委員會負責研究擬訂競爭政策，評估市場競爭狀況，制定反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作等。
考慮到我國反壟斷機構(gòu)的分散性以及反壟斷實踐時間尚短，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)恐怕既難以像美國司法部那樣對電力市場中的各種市場壟斷行為展開獨立調(diào)查和執(zhí)法，也難以像德國聯(lián)邦卡特爾辦公室那樣對電力市場進行“大部制式”的監(jiān)管。使競爭政策在電力行業(yè)中積極發(fā)揮作用的相對比較可行的辦法是建立專業(yè)性的電力市場監(jiān)管機構(gòu)和綜合性的反壟斷機構(gòu)之間的協(xié)同作用機制。具體地，可以考慮由國務院反壟斷委員會及反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)電力市場監(jiān)管機構(gòu)對壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力限制競爭等行為進行監(jiān)督、監(jiān)測和調(diào)查。電力監(jiān)管機構(gòu)向國務院反壟斷委員會及反壟斷執(zhí)法機構(gòu)提交監(jiān)管報告，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對壟斷行為實施相應的執(zhí)法處罰。這樣，一方面可以解決電力市場監(jiān)管機構(gòu)無法可依和執(zhí)法手段不足的問題，使《反壟斷法》和能源領(lǐng)域相關(guān)法律共同成為《電力市場監(jiān)管辦法》的上位法；另一方面，有利于同時發(fā)揮電力市場監(jiān)管機構(gòu)在電力市場監(jiān)管方面的專業(yè)性和反壟斷執(zhí)法部門在反壟斷執(zhí)法方面的合法性與權(quán)威性。二者協(xié)同作用，真正在電力行業(yè)中確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，使市場在電力資源配置中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用。
四、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求完善財稅政策
如果說市場監(jiān)管是通過對企業(yè)行為的約束來實現(xiàn)供給側(cè)管理，那么，通過稅收或者補貼等財政政策對企業(yè)行為進行必要的引導則是供給側(cè)管理的另外一種可行的手段和方式。特別是對于具有公共品提供和重要正外部性的行為，需要政府充有效發(fā)揮好財稅政策的作用加以推動。比如電力行業(yè)中風電、太陽能等可再生能源的發(fā)展對于推動我國能源結(jié)構(gòu)清潔化具有重要的社會價值，但是在其發(fā)展初期成本高昂，特別是在化石能源發(fā)電所產(chǎn)生的環(huán)境污染外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，缺乏競爭力，因此需要政府積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，對可再生能源發(fā)電進行必要的扶持。
為促進可再生能源發(fā)展，我國采用的機制為政府核準項目、確定上網(wǎng)電價，要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購，上網(wǎng)電價超過煤電機組標桿電價部分，通過對銷售電量征收可再生能源電價附加形成的基金補償。這種電價補貼和全額收購制度對推動我國可再生能源快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，這種發(fā)展機制弊端日益突出：一是沒有充分考慮市場消納能力。我國可再生能源發(fā)展從戰(zhàn)略規(guī)劃到項目投資、從上網(wǎng)價格到并網(wǎng)消納等，都是在政府有形之手指揮下完成的。由于信息不完整，政府在項目審批和價格制定時，難以充分考慮市場消納能力，難以做到與其他電源建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)通盤考慮、有效銜接。其結(jié)果是可再生能源在快速發(fā)展的同時，也存在一些盲目擴張、無序發(fā)展的現(xiàn)象。二是全額收購難以落地。盡管可再生能源電力上網(wǎng)電價超過常規(guī)火電標桿電價的部分由可再生能源發(fā)展基金補償，但電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的積極性不高，因為接納可再生能源電力會增加電網(wǎng)穩(wěn)定運行難度和輔助服務成本。盡管有優(yōu)先調(diào)度和全額收購的政策，但是由于信息不對稱、缺乏強制性監(jiān)管措施等，監(jiān)管部門難以實現(xiàn)有效監(jiān)管，全額收購難以落實。對于新建項目，電網(wǎng)企業(yè)也缺乏加強電網(wǎng)建設(shè)為其提供接入服務的積極性，一些規(guī)劃內(nèi)項目也不能及時接入。三是并網(wǎng)消納難題突出。一方面，可再生能源發(fā)電項目建設(shè)時缺乏對市場消納能力的充分考慮。另一方面，電網(wǎng)企業(yè)缺乏收購可再生能源電力的積極性。兩種因素的綜合結(jié)果，就是可再生能源發(fā)電并網(wǎng)消納難題日趨突出，既閑置生產(chǎn)能力、投資不能產(chǎn)生效益，又浪費了寶貴的風光資源。隨著可再生能源規(guī)模進一步擴大，市場消納難的矛盾還將進一步加劇。四是財政補貼和費用補償壓力巨大。隨著可再生能源規(guī)模日漸擴大，財政補貼和費用補償壓力與日俱增。2013年，國家把可再生能源電價附加征收標準由0.8分/千瓦時提高到1.5分/千瓦時，2016年1月，財政部、國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標準等有關(guān)問題的通知》，明確可再生能源電價附加自2016年1月1日起標準由1.5分/千瓦時提高到1.9分/千瓦時，但仍然無法滿足補貼要求，拖欠額度超多500億元。
由此可見，我國電力行業(yè)中可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策亟待調(diào)整和完善，特別是在電力市場化改革的大背景下，注重引入市場機制，讓可再生能源電力可能參與市場競爭。只有在市場機制條件下，企業(yè)建設(shè)可再生能源發(fā)電項目才能考慮其經(jīng)濟性及市場消納能力，才能有效避免強制性收購造成的扭曲和無序開發(fā)。當然，考慮到可再生能源發(fā)電與化石能源發(fā)電相比較的社會效益，政府可以以煤電社會成本為基礎(chǔ)，確定可再生能源補貼標準?？稍偕茉囱a貼的基礎(chǔ)應該是煤電負外部性所產(chǎn)生的社會成本。國家能源主管部門會同有關(guān)部門，在科學測算可再生能源發(fā)電所能節(jié)省的社會成本的基礎(chǔ)上，通盤考慮可再生能源發(fā)展的容量補貼標準、電量補貼標準和稅收、金融優(yōu)惠政策等。同時，根據(jù)今后火電排污稅征收情況適時調(diào)整可再生能源補貼標準，建立可再生能源與常規(guī)能源的有序競爭機制?？紤]到我國經(jīng)濟可承受能力，煤電外部環(huán)境成本征收難以一步到位。
除了補償外部環(huán)境成本外，對可再生能源補貼的另一理論依據(jù)是促進技術(shù)進步。財政可以設(shè)立專項資金，采取PPP等市場化方式，扶持一些技術(shù)上可能取得重大突破、具有較好發(fā)展前景的可再生能源重大技術(shù)研發(fā)和示范工程建設(shè)。
（作者：林衛(wèi)斌系北京師范大學能源與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心常務副主任，蘇劍系北京大學經(jīng)濟研究所常務副所長）
