中國儲能網(wǎng)訊：2015年3月，中共中央國務院出臺《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文），啟動新一輪電力體制改革，提出“建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺”；年底，國家發(fā)改委又制定出臺了配套文件《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。按照改革要求，北京、廣州電力交易中心和30多家省級電力交易中心于2016年相繼成立，標志著我國電力交易機構(gòu)建設(shè)進入了新階段。根據(jù)公開的資料，絕大部分電力交易中心都采取了電網(wǎng)企業(yè)全資子公司的形式，另有極少數(shù)交易中心采取了電網(wǎng)企業(yè)絕對或相對控股的公司制形式。
如何理解電力交易機構(gòu)相對獨立
建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺，是此輪電改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)改革成敗。只有正確理解“相對獨立”，才能沿著正確的方向，采取正確的措施，實現(xiàn)有利于電改目標實現(xiàn)的交易機構(gòu)相對獨立。
對于電力交易機構(gòu)相對獨立的表述，《實施意見》和9號文有明顯不同。9號文的表述是“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現(xiàn)交易機構(gòu)相對獨立運行”；《實施意見》則表述為“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開，實現(xiàn)交易機構(gòu)管理運營與各類市場主體相對獨立”。顯然，《實施意見》的表述更加科學，抓住了“相對獨立”問題和矛盾的根本。因此，對“相對獨立”的理解不能停留在9號文上，片面地、甚至是情緒化地將“相對獨立”理解為相對電網(wǎng)企業(yè)的獨立，而應該是相對于各類市場主體的獨立。
相比于電力交易機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)相對獨立，交易機構(gòu)的管理運營與其他市場主體相對獨立更值得關(guān)注。按照9號文“管住中間，放開兩頭”的體制架構(gòu)，處于中間環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)將更趨中立，營利不再是主要目的，并受到政府的嚴密監(jiān)管。位于兩頭的發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)、電力用戶等其他市場主體則不同，主體眾多、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜、利益訴求各異，都希望通過改革為自己贏得最大利益，甚至通過各種不正當手段在市場上謀取不合理利益，其中就包括通過賄賂交易機構(gòu)人員、內(nèi)幕交易、合謀交易等非法手段獲取非法利益，影響電力市場的公平公正。只有更加注意交易機構(gòu)的管理運營與其他市場主體相對獨立，實現(xiàn)公開、公平、公正，才能鏟除各種不正當競爭行為滋生的土壤，促進電力市場健康發(fā)展。
電力交易機構(gòu)相對電網(wǎng)企業(yè)獨立運行，重點不在業(yè)務獨立，而是機構(gòu)獨立；重點不在組織形式，而在依法監(jiān)管、保障公平。在電網(wǎng)公司內(nèi)部，與交易業(yè)務聯(lián)系最密切的是調(diào)度業(yè)務，兩者密切配合、協(xié)調(diào)運作是提高電網(wǎng)運行效率、保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)，但二者并非一定要一體化運作。如前所述，以國家電網(wǎng)公司為例，2006年以來交易業(yè)務已經(jīng)從電力調(diào)度中心分離出來，實現(xiàn)了交易業(yè)務相對獨立，但交易機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)仍保持一體化設(shè)置，即交易機構(gòu)是電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，交易機構(gòu)人員由電網(wǎng)企業(yè)任命、聘用，經(jīng)費也由電網(wǎng)企業(yè)保障。此次改革所要求的“相對獨立”，是要按照政府批準的章程和規(guī)則，實現(xiàn)交易機構(gòu)由“內(nèi)設(shè)機構(gòu)”向“獨立實體”的轉(zhuǎn)變。至于交易機構(gòu)的組織形式，根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等。因此，重要的不是交易機構(gòu)采取何種組織形式，而是要滿足“相對獨立”本質(zhì)要求的法人實體化；而且，獨立本身只是手段而非目的，通過科學設(shè)計規(guī)則、嚴格依法監(jiān)管，進而保障公平才是根本目的。
正確認識公司制電力交易機構(gòu)的持股問題。當前關(guān)于交易機構(gòu)“相對獨立”的一個主流觀點，是認為交易機構(gòu)組建要體現(xiàn)投資主體的多元化?！秾嵤┮庖姟芬舶央娋W(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制作為交易機構(gòu)的三種組織形式之一，具體是由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股。但從目前來看，實現(xiàn)投資主體多元化的交易機構(gòu)，電網(wǎng)企業(yè)、代表政府的第三方機構(gòu)之外的股東多為國有企業(yè)，這不僅不會增強對公平交易的信心，反而會增加民營市場主體的擔心；如果交易機構(gòu)投資主體多元化得到推廣，作為市場主體的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶，有的入股，有的沒有入股，這樣會影響未入股市場主體對公平的信心。另外，具有營利性質(zhì)的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶去投資不以營利為目的的交易機構(gòu)，其投資入股的動機本身就值得關(guān)注。筆者認為，電網(wǎng)企業(yè)與代表政府的第三方機構(gòu)合資成立的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制都是可以選擇的交易機構(gòu)組織形式，但作為市場競爭主體的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶入股市場交易平臺不宜倡導。
交易機構(gòu)相對獨立包括“獨立性”和“相對性”兩個方面，“獨立性”是針對所有市場主體而言的，而“相對性”則主要針對電網(wǎng)企業(yè)而言。交易機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)“相對不獨立”，是確保我國電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和電力市場健康發(fā)展的必然要求，這主要體現(xiàn)在交易機構(gòu)與調(diào)度機構(gòu)的關(guān)系方面。根據(jù)《實施意見》，交易機構(gòu)主要負責市場交易組織，調(diào)度機構(gòu)主要負責實時平衡和系統(tǒng)安全。交易機構(gòu)按照市場規(guī)則，基于安全約束編制交易計劃，提供給調(diào)度機構(gòu)。調(diào)度機構(gòu)向交易機構(gòu)提供安全約束條件和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進行安全校核，形成調(diào)度計劃并執(zhí)行，公布實際執(zhí)行結(jié)果，并向市場主體說明實際執(zhí)行與交易計劃產(chǎn)生偏差的原因。因此，交易機構(gòu)與調(diào)度機構(gòu)在業(yè)務上相互銜接和制約，市場交易平臺與調(diào)度機構(gòu)信息系統(tǒng)需要互傳數(shù)據(jù)、共享信息；沒有調(diào)度機構(gòu)的合作與支持，一個高效的電力交易平臺是難以想象的。除了與調(diào)度機構(gòu)關(guān)系密切，交易機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)在市場分析預測、交易結(jié)算等方面也存在緊密的業(yè)務合作關(guān)系。
如何實現(xiàn)電力交易機構(gòu)相對獨立
電力交易機構(gòu)從掛牌成立到獨立運轉(zhuǎn)，還需要做大量的籌備工作；在獨立運轉(zhuǎn)中實現(xiàn)改革所要求的“相對獨立”，更是一個長期的過程，需要在實踐中不斷總結(jié)完善，積極穩(wěn)妥推進。
相對獨立，要依托電網(wǎng)企業(yè)有序推進
按照此次電改要求成立的交易機構(gòu)，大都以電網(wǎng)企業(yè)為主組建，采取電網(wǎng)企業(yè)絕對或相對控股的組織形式。無論從歷史與業(yè)務聯(lián)系，還是從人員與經(jīng)費來源來看，都需要緊密依托電網(wǎng)企業(yè)，充分發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)的人才、技術(shù)、資金等優(yōu)勢，推進交易機構(gòu)的建設(shè)工作。組建初期、獨立運轉(zhuǎn)前，交易機構(gòu)人員應以電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有人員為基礎(chǔ)，人員隸屬關(guān)系和工資關(guān)系保持不變，經(jīng)費仍由電網(wǎng)企業(yè)給予保障。
交易機構(gòu)具備獨立運轉(zhuǎn)條件后，應實行政府監(jiān)管下的公司化獨立運作。人員方面，可根據(jù)業(yè)務發(fā)展需要，公開選聘，擇優(yōu)選取，不斷充實，但相當長時期仍將以電網(wǎng)企業(yè)派出人員為主。高級管理人員由市場管理委員會推薦，依法依組織程序聘任。經(jīng)費保障方面，在交易規(guī)模處于起步階段，交易機構(gòu)原則上不收取交易手續(xù)費，日常運行所需資金包括人工成本由各股東按出資比例進行分攤。隨著市場建設(shè)的深入，市場交易規(guī)模不斷擴大，市場交易機構(gòu)可向市場主體合理收費，包括注冊費、年費、交易手續(xù)費等，用以維持正常的交易和運營成本支出，從而真正具備自我發(fā)展、獨立運營的能力，但要堅持不以營利為目的。交易機構(gòu)收取各項費用的條件和具體標準，應由電力市場管理委員會議定，按程序批準或同意后執(zhí)行。
確保公平，要充分發(fā)揮各類主體積極性
如前所述，“相對獨立”只是手段，確保公平才是目的。而要確保公平，必須充分發(fā)揮各類市場主體積極性，把握好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
組建市場管理委員會，完善交易機構(gòu)治理機制。無論交易機構(gòu)采取何種組織形式，都應盡快組建市場管理委員會，按照一人一票的表決機制，負責研究推薦交易機構(gòu)高級管理人員，討論審議電力市場運營規(guī)則及相關(guān)實施細則，研究討論涉及市場主體利益的重要事項，聽取市場主體訴求，監(jiān)督電力市場運營情況和交易規(guī)則執(zhí)行情況等，以確保市場交易平臺的公開透明、公平公正。為確保市場管理委員會的獨立、中立，其組成應具有廣泛的代表性，由在交易機構(gòu)注冊的電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等主體按類別推薦代表組成，代表不從交易機構(gòu)領(lǐng)取薪酬。國家能源局及其派出機構(gòu)和政府有關(guān)部門應支持市場管理委員會依規(guī)履行職責，對委員會做出的審議結(jié)果慎用否決權(quán)。同時，作為自治性議事機構(gòu)和非常設(shè)機構(gòu)，市場管理委員會應與交易機構(gòu)的公司治理架構(gòu)形成相互銜接配合的科學治理機制。
廣泛征求各方意見，完善市場交易規(guī)則。交易機構(gòu)成立后，除了要抓緊開展機構(gòu)組建外，還要同步推進交易平臺建設(shè)，逐步擴大市場交易規(guī)模。為此，應廣泛征求各市場主體、專家學者和社會公眾等方面意見，盡快制定公平合理的市場準入條件和市場交易規(guī)則，確保規(guī)則制定過程的透明、規(guī)則本身的公平公正，為市場公平競爭提供制度保障。
加強外部監(jiān)管，形成市場監(jiān)管合力。加強政府監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管體系和規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，做好電力市場信息披露，建立國家能源局及其派出機構(gòu)和地方政府及其電力管理部門的監(jiān)管協(xié)作、協(xié)調(diào)工作機制。鑒于地方政府在此輪電改中的利益訴求強烈和行政干預沖動，建議應以國家能源局及其派出機構(gòu)為主實施監(jiān)管，并負責市場爭議的最終行政裁決。除了行政監(jiān)管，根據(jù)《實施意見》，還應按年度對交易機構(gòu)進行外部財務審計，并向社會發(fā)布財務審計報告；根據(jù)實際需要，聘請第三方機構(gòu)對交易開展情況進行業(yè)務稽核，并提出完善規(guī)則等相關(guān)建議。
規(guī)范運行，要排除各類非市場干預
未來交易機構(gòu)的發(fā)展，要沿著市場化的改革方向，排除各利益主體的干擾和非市場干預，尊重市場規(guī)律，規(guī)范獨立運行，使市場在配置電力資源中發(fā)揮決定性作用。
排除地方行政干預。此輪電改，適逢我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、電力發(fā)展進入新時期，地方政府希望借電改降低企業(yè)用電成本、促進本地電力生產(chǎn)、刺激地方經(jīng)濟發(fā)展的愿望強烈，難免會有通過行政手段干預市場交易的沖動和舉動。此前，已有關(guān)于某些省及地方政府指定某些企業(yè)成立配售電公司以實現(xiàn)降低電價目的的報道，對于此類行為必須引起高度警惕。
排除來自電網(wǎng)企業(yè)的干預。電網(wǎng)企業(yè)功能定位發(fā)生變化且受到嚴密監(jiān)管后，其干預市場交易行為的動機減弱，但這并不能排除電網(wǎng)企業(yè)個別干部員工利用職務和工作之便，受相關(guān)市場主體委托而違規(guī)干預市場交易的行為。應建立電網(wǎng)企業(yè)干部員工干預市場交易行為的記錄、通報和責任追究制度，以維護交易機構(gòu)的公信力。
排除其他交易機構(gòu)干預。根據(jù)《實施意見》，區(qū)域交易機構(gòu)和省級交易機構(gòu)之間互不隸屬、互相獨立，不是上下級關(guān)系，這也是保證電力交易公平開展的需要。省級交易機構(gòu)應獨立組織開展省內(nèi)交易，區(qū)域交易機構(gòu)不應干預。
排除市場主體干預。對于投資入股交易機構(gòu)的市場主體，雖有權(quán)按照《公司法》的規(guī)定行使股東權(quán)利，但無權(quán)干預市場交易，交易機構(gòu)理應拒絕其干預市場的要求。另外，電力需求放緩、電力供應過剩的新形勢下，交易機構(gòu)尤其要注意傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)干預市場、影響清潔電力生產(chǎn)消費的行為，努力促進可再生能源等清潔能源發(fā)電健康發(fā)展。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2016年11期）
原標題:電力交易機構(gòu)：從內(nèi)部分離到相對獨立
