中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：通過(guò)以上分析，我們認(rèn)識(shí)到電力行業(yè)的交叉補(bǔ)貼實(shí)際上是一種具有“雙重紅利”的“環(huán)境稅”，通過(guò)對(duì)污染嚴(yán)重的高耗能產(chǎn)業(yè)征稅并返還補(bǔ)貼給居民而同時(shí)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境紅利和分配紅利。尤其在當(dāng)下，嚴(yán)重的負(fù)外部性沒(méi)有得到矯正的情況下，更應(yīng)謹(jǐn)慎考慮取消交叉補(bǔ)貼和推行大用戶(hù)直供等政策。
“雙重紅利”一詞源于環(huán)境稅，環(huán)境稅的征收始于1909年英國(guó)將環(huán)境稅加入到汽油價(jià)格中?？偨Y(jié)起來(lái)，“雙重紅利”假說(shuō)，認(rèn)為開(kāi)征環(huán)境稅可以實(shí)現(xiàn)“雙重”目標(biāo)：一方面由于將環(huán)境污染外部成本實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境狀況改善從而增加福利，即“綠色紅利”；另一方面，可以利用環(huán)境稅收收入來(lái)降低現(xiàn)行稅制對(duì)資本和勞動(dòng)產(chǎn)生的扭曲，從而通過(guò)減少稅收系統(tǒng)的損失而增加福利，形成更多的社會(huì)就業(yè)，獲得非環(huán)境收益，即“藍(lán)色紅利”。
伴隨著“雙重紅利”理論的發(fā)展，歐洲各國(guó)也根據(jù)自身情況進(jìn)行了一系列的環(huán)境稅制改革。1991年瑞典在開(kāi)征環(huán)境稅的同時(shí)，降低了公司稅和個(gè)人所得稅稅率。丹麥1993-2002年全面提高了對(duì)石化燃料征稅的稅率，這期間開(kāi)征了碳稅、塑料袋稅、紙袋稅、污水排放稅，用于補(bǔ)償雇主的社會(huì)保險(xiǎn)支出，通過(guò)減少占丹麥GDP總量2%的邊際勞動(dòng)收入稅來(lái)實(shí)現(xiàn)。1995年荷蘭新開(kāi)征地下水開(kāi)采稅和垃圾填埋稅，征收的能源調(diào)節(jié)稅大部分用于降低雇主的社會(huì)保險(xiǎn)支出。英國(guó)從1996年起，陸續(xù)開(kāi)征了垃圾填埋稅、氣候改變稅，并將收入用于減少社會(huì)保險(xiǎn)金和提高能源利用效率。芬蘭自1997年起，開(kāi)征生態(tài)稅和能源稅，當(dāng)年芬蘭減少了56億芬克的所得稅和勞動(dòng)稅。德國(guó)1999-2003年逐步提高了礦物油稅稅率和天然氣稅稅率，開(kāi)征電力稅，并把收稅收入用于減少社會(huì)保險(xiǎn)金、新能源的開(kāi)發(fā)和使用。法國(guó)1999年起，把原油稅、噪音稅、大氣污染稅、垃圾處理稅等合并到TGAP項(xiàng)目統(tǒng)一征收，同時(shí)開(kāi)征能源稅、采礦稅和洗滌稅，并將所產(chǎn)生的稅收用于減少對(duì)勞動(dòng)力的征稅。瑞士對(duì)超輕供暖燃料征收的生態(tài)稅通過(guò)義務(wù)醫(yī)療保險(xiǎn)支出的形式返還給家庭。
雖然各國(guó)采用的具體環(huán)境稅措施不同，但都圍繞著“雙重紅利”的核心思想，在通過(guò)開(kāi)征環(huán)境稅把環(huán)境污染的負(fù)外部性?xún)?nèi)部化的同時(shí)，降低所得稅以減少扭曲性稅收，并將環(huán)境稅收入用于減少社會(huì)的福利成本。從各國(guó)改革效果來(lái)，綠色紅利得到實(shí)現(xiàn)，各國(guó)環(huán)境質(zhì)量有了明顯改善。效率紅利從短期看實(shí)現(xiàn)了就業(yè)紅利但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)投資紅利，究其原因可能是企業(yè)需要一定的時(shí)間周期來(lái)適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步，從而引發(fā)短期的投資萎靡。不過(guò)從長(zhǎng)期看投資紅利同樣增加，這意味著可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的雙重紅利。
中國(guó)環(huán)境稅制基本上還是缺位狀態(tài)，2004年我國(guó)與環(huán)境有關(guān)的稅收收入占總稅收的比重還只達(dá)到7%，當(dāng)時(shí)稅制設(shè)計(jì)基本沒(méi)有考慮到環(huán)境稅收的思想，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)主要由排污費(fèi)承擔(dān)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)稅種，環(huán)境保護(hù)措施散見(jiàn)于資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及消費(fèi)稅中，例如在消費(fèi)稅中，對(duì)環(huán)境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小汽車(chē)等消費(fèi)品列入征收范圍，并對(duì)小汽車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率；增值稅中對(duì)原材料中摻有不少于30%的煤石干石等廢渣的建材產(chǎn)品和利用廢液、廢渣生產(chǎn)的黃金、白銀在一定時(shí)期內(nèi)給予免稅優(yōu)惠；內(nèi)資企業(yè)所得稅中規(guī)定利用廢液、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，可在5年內(nèi)減征或免征企業(yè)所得稅等。從2008年開(kāi)始政府醞釀?wù)魇窄h(huán)境稅，現(xiàn)階段對(duì)開(kāi)征環(huán)境稅的必要性和可行性進(jìn)行了論證，提出了建立相關(guān)環(huán)境稅制路線(xiàn)圖和具體時(shí)間表。但到目前為止，我國(guó)環(huán)境稅法還在制定階段，遲遲沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)征稅口徑的設(shè)定還沒(méi)有結(jié)論，是寬口徑征收還是窄口徑征收，是單獨(dú)征收還是組合征收，如何組合等都還沒(méi)定論。
在我國(guó)環(huán)境稅還暫時(shí)缺位的背景下，我國(guó)電力市場(chǎng)實(shí)行的交叉補(bǔ)貼其實(shí)是一種中國(guó)模式的環(huán)境稅，具有雙重紅利。我國(guó)電力企業(yè)利用在盈利領(lǐng)域（工、商業(yè)）的收益來(lái)彌補(bǔ)在非盈利領(lǐng)域（居民）的虧損，是工業(yè)、商業(yè)電價(jià)對(duì)居民電價(jià)的交叉補(bǔ)貼。我國(guó)工業(yè)電力消費(fèi)總量占全國(guó)電力消費(fèi)總量的比例十多年來(lái)一直維持在74%左右，52％的工業(yè)能耗來(lái)自于高耗能產(chǎn)業(yè)。通過(guò)對(duì)工業(yè)、商業(yè)收取高電價(jià)，相當(dāng)于對(duì)高耗能高污染的行業(yè)征收了環(huán)境稅，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使用清潔能源，減少環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)綠色紅利。而對(duì)居民實(shí)行低電價(jià)，實(shí)際是把從高耗能產(chǎn)業(yè)征收來(lái)的環(huán)境稅，直接返還補(bǔ)貼給了居民，增加了居民福利，實(shí)現(xiàn)了分配紅利。只不過(guò)交叉補(bǔ)貼這個(gè)“環(huán)境稅”沒(méi)有經(jīng)過(guò)稅收系統(tǒng)，而是直接通過(guò)電網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行了再分配。
幾十年來(lái)中國(guó)一直在實(shí)行中國(guó)特色的雙重紅利，是否要改革現(xiàn)存的銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)電價(jià)市場(chǎng)化定價(jià)，或者至少說(shuō)在我國(guó)環(huán)境稅制健全之前就取消交叉補(bǔ)貼，是一個(gè)需要重新審視的問(wèn)題。如果過(guò)早取消電力市場(chǎng)的交叉補(bǔ)貼、推行大用戶(hù)直供模式，在沒(méi)有把高耗能高污染行業(yè)的負(fù)外部性?xún)?nèi)化，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的情形下，實(shí)際是在鼓勵(lì)高耗能高污染行業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，這不光不能解決環(huán)境污染的問(wèn)題，反而會(huì)進(jìn)一步加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。同時(shí)，取消了對(duì)居民、農(nóng)村和落后地區(qū)的補(bǔ)貼，違背了公平正義的原則。隨著將來(lái)環(huán)境稅的開(kāi)征和征收范圍的擴(kuò)大，成熟和完善的環(huán)境稅制逐漸構(gòu)建，現(xiàn)階段沒(méi)有考慮的外部性得到了矯正，在這樣的情形下，還保留電力行業(yè)的交叉補(bǔ)貼就沒(méi)有道理了。
通過(guò)以上分析，我們認(rèn)識(shí)到電力行業(yè)的交叉補(bǔ)貼實(shí)際上是一種具有“雙重紅利”的“環(huán)境稅”，通過(guò)對(duì)污染嚴(yán)重的高耗能產(chǎn)業(yè)征稅并返還補(bǔ)貼給居民而同時(shí)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境紅利和分配紅利。電力價(jià)格市場(chǎng)化雖然是我們前進(jìn)的目標(biāo)和方向，但一定要具體情況具體分析，不能為了市場(chǎng)化而市場(chǎng)化，要考慮到實(shí)行電力價(jià)格市場(chǎng)化可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的危害和沖擊。尤其在當(dāng)下我國(guó)污染嚴(yán)重、環(huán)境和能源問(wèn)題突出、居民對(duì)健康和生態(tài)環(huán)境的訴求日益高漲、成體系的環(huán)境稅法還沒(méi)有頒布落實(shí)，嚴(yán)重的負(fù)外部性沒(méi)有得到矯正的情況下，更應(yīng)謹(jǐn)慎考慮取消交叉補(bǔ)貼和推行大用戶(hù)直供等政策。
（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略研究院）
