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省級(jí)能源集團(tuán)的成立脈絡(luò)
各省設(shè)立綜合性能源集團(tuán)的現(xiàn)象，貫穿于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的多個(gè)歷史階段，階段性特征較為鮮明。較早出現(xiàn)的能源投資平臺(tái)，大多形成于二十世紀(jì)八九十年代，主要服務(wù)于緩解省內(nèi)電力短缺，通常由地方政府出資設(shè)立電力建設(shè)投資公司。近年來(lái)密集掛牌的省級(jí)能源平臺(tái)，則置于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和能源低碳轉(zhuǎn)型的宏觀背景之下，地方政府通過(guò)整合存量資產(chǎn)，加快獲取增量新能源資源。
下表對(duì)中國(guó)主要省份省級(jí)能源集團(tuán)的成立時(shí)間、歷史沿革與重組背景做一梳理。
省級(jí)能源集團(tuán)成立動(dòng)機(jī)
各省積極組建屬地能源集團(tuán)，源于中國(guó)1994年分稅制改革確立的財(cái)政分配體制。地方政府長(zhǎng)期面臨剛性的公共財(cái)政支出壓力，在傳統(tǒng)土地出讓收入明顯回落的背景下，亟須培育新的穩(wěn)定財(cái)源。能源產(chǎn)業(yè)具有重資產(chǎn)、高營(yíng)收和現(xiàn)金流相對(duì)充沛等特點(diǎn)，掌握能源產(chǎn)業(yè)也意味著掌握地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐。
資源稅的地方獨(dú)享屬性
資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)首先帶來(lái)稅收收益。中國(guó)現(xiàn)行稅制明確規(guī)定，資源稅收入全部歸屬地方財(cái)政，水資源稅則按中央和地方百分之十、百分之九十的比例分成。對(duì)于煤炭、天然氣和水力資源較為豐富的中西部省份而言，資源開(kāi)采直接轉(zhuǎn)化為屬地政府的公共預(yù)算收入。
但風(fēng)能和太陽(yáng)能等新能源開(kāi)發(fā)并未全面直接適用傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源稅的征收辦法。為了盡可能將新能源開(kāi)發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)收益留在省內(nèi)，地方政府需要借助屬地國(guó)有企業(yè)深度介入開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)。中央能源企業(yè)在地方獲取新能源開(kāi)發(fā)指標(biāo)時(shí)，重點(diǎn)通常放在完成集團(tuán)內(nèi)部裝機(jī)規(guī)?？己撕瞳@取項(xiàng)目利潤(rùn)上，對(duì)地方配套裝備制造業(yè)投資的帶動(dòng)作用相對(duì)有限。
各省設(shè)立本地新能源平臺(tái)后，可以在風(fēng)光資源指標(biāo)配置中設(shè)置前置條件，要求開(kāi)發(fā)主體在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資，或由省級(jí)能源集團(tuán)控股開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這樣既有助于將綠色GDP及相關(guān)附加稅費(fèi)更多留在省內(nèi)，也使新能源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)逐步替代傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，成為地方彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的重要抓手。
跨省企業(yè)所得稅分配機(jī)制中的稅基流失問(wèn)題
企業(yè)所得稅的央地分配機(jī)制，是地方政府扶持本地能源集團(tuán)的另一項(xiàng)關(guān)鍵因素。按照現(xiàn)行財(cái)稅法規(guī)，中國(guó)企業(yè)所得稅的基本分配比例為中央占百分之六十、地方占百分之四十。實(shí)際征繳過(guò)程中，跨省經(jīng)營(yíng)央企的總分機(jī)構(gòu)還面臨較為復(fù)雜的稅款分?jǐn)傄?guī)則。
五大發(fā)電集團(tuán)等中央能源企業(yè)，其總部機(jī)構(gòu)注冊(cè)地通常設(shè)在北京。依據(jù)《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2012〕40號(hào)），跨省經(jīng)營(yíng)企業(yè)的所得稅預(yù)繳需要在總機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)之間按權(quán)重分?jǐn)?。中央?cái)政首先全額截留百分之六十的企業(yè)所得稅。剩余的百分之四十地方分成部分中，特定比例直接歸屬總部機(jī)構(gòu)所在地的省級(jí)財(cái)政。其余部分才依據(jù)各分支機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)收入、職工薪酬和資產(chǎn)總額三個(gè)維度計(jì)算權(quán)重，分配至項(xiàng)目所在地的省級(jí)財(cái)政。
這種分配機(jī)制使資源屬地省份面臨一定程度的稅基流失。央企在地方設(shè)立的發(fā)電廠(chǎng)和新能源分公司雖然創(chuàng)造了可觀利潤(rùn)，但受總部分?jǐn)倷C(jī)制影響，相當(dāng)一部分稅款會(huì)流向中央財(cái)政或總部注冊(cè)地財(cái)政。資源富集省份承擔(dān)了征地拆遷、環(huán)境保護(hù)和電網(wǎng)配套等外部成本，卻難以獲得與之相匹配的稅收收益。
若由省級(jí)能源集團(tuán)作為法人主體投資運(yùn)營(yíng)，其總機(jī)構(gòu)和主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所都位于本省行政區(qū)域內(nèi)。這樣一來(lái)，企業(yè)所得稅在扣除中央取得的百分之六十后，剩余的百分之四十便能夠更多留存在本省財(cái)政體系內(nèi)。同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等地方稅費(fèi)，也可以實(shí)現(xiàn)屬地留存。
利潤(rùn)上繳規(guī)則與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算
利潤(rùn)分配機(jī)制進(jìn)一步拉大了央企分公司與省屬?lài)?guó)企在地方財(cái)政貢獻(xiàn)上的差異。中央能源集團(tuán)的稅后利潤(rùn)歸屬?lài)?guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，其分紅納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，與地方財(cái)政收支平衡之間并無(wú)直接聯(lián)系。
省屬能源國(guó)企的凈利潤(rùn)在提取法定公積金后，需要作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳省級(jí)國(guó)資委。省級(jí)國(guó)資委再將這部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金按比例調(diào)入一般公共預(yù)算，地方政府可據(jù)此補(bǔ)充民生項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。在土地出讓收入持續(xù)下行的背景下，利潤(rùn)和稅收的雙重屬地留存效應(yīng)，使地方政府有著較強(qiáng)的內(nèi)生動(dòng)力去擴(kuò)張省級(jí)能源平臺(tái)。
干部人事管轄權(quán)的差異
在中國(guó)的政府行政體系中，行政命令的傳導(dǎo)效率高度依賴(lài)人事任免權(quán)。從干部管理的政治維度看，成立省級(jí)能源集團(tuán)，是地方黨委和政府?dāng)U充干部資源、增強(qiáng)政策執(zhí)行力、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)控制能力的重要制度安排。
地方國(guó)有企業(yè)的人事定級(jí)與流轉(zhuǎn)機(jī)制
省級(jí)能源集團(tuán)通常屬于省管?chē)?guó)有重要骨干企業(yè)，在行政級(jí)別上多為正廳級(jí)建制。集團(tuán)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、黨委書(shū)記等主要領(lǐng)導(dǎo)人員的任命，通常由省委組織部掌握，日常資產(chǎn)和業(yè)務(wù)監(jiān)管則由省國(guó)資委負(fù)責(zé)。
省屬?lài)?guó)有骨干企業(yè)的高級(jí)管理人員，既是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，也是地方高級(jí)黨政干部的重要后備力量。省級(jí)能源集團(tuán)與地級(jí)市黨政系統(tǒng)、省直經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，如省發(fā)展改革委、省能源局、省工業(yè)和信息化廳等之間，往往存在常態(tài)化的干部交流機(jī)制。地方政府擁有一家體量較大的省級(jí)能源集團(tuán)，實(shí)質(zhì)上也就為省委組織部提供了一個(gè)重要的正廳級(jí)或副廳級(jí)干部培養(yǎng)和安置平臺(tái)?；谶@種人事聯(lián)系和輪崗預(yù)期，省級(jí)能源集團(tuán)管理層對(duì)省委、省政府政策意圖的敏感度和執(zhí)行自覺(jué)性通常都較高。
中央企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的地方干預(yù)壁壘
相比之下，中央能源企業(yè)（五大發(fā)電集團(tuán)等）屬于中央管理的國(guó)有重要骨干企業(yè)。其正職領(lǐng)導(dǎo)人員由中共中央組織部管理，副職領(lǐng)導(dǎo)人員及省級(jí)分公司總經(jīng)理則由國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委或央企集團(tuán)黨組負(fù)責(zé)任免。
從地方政府的角度看，央企設(shè)在各省的省級(jí)分公司負(fù)責(zé)人，其人事關(guān)系、晉升通道和績(jī)效考核都掌握在央企北京總部。省委、省政府及省委組織部，對(duì)這些駐地央企高管并不具備實(shí)質(zhì)性的考察、任命和行政獎(jiǎng)懲權(quán)。人事權(quán)限的分離，使地方政府在協(xié)調(diào)央企分支機(jī)構(gòu)配合地方經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略時(shí)，缺少剛性的約束手段，也難以通過(guò)行政命令直接影響其內(nèi)部決策和投資流向。
全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的產(chǎn)業(yè)協(xié)同
掌控地方資源分配與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的核心通道
風(fēng)能、太陽(yáng)能、抽水蓄能等項(xiàng)目落地，高度依賴(lài)地方土地、生態(tài)環(huán)保審批以及林業(yè)、水利等行政許可，這些關(guān)鍵權(quán)限基本掌握在地方政府手中。地方政府的管理思路也在發(fā)生變化，不再滿(mǎn)足于僅僅提供自然資源。近年來(lái)，不少省份在新能源建設(shè)指標(biāo)分配方案中，明確要求項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體配套建設(shè)高端制造業(yè)項(xiàng)目，如風(fēng)機(jī)整機(jī)組裝廠(chǎng)、光伏組件生產(chǎn)基地等，目的就在于把資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和就業(yè)吸納能力。
面對(duì)各省提出的這些要求，中央企業(yè)往往受制于內(nèi)部投資收益率測(cè)算和全國(guó)統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)鏈布局安排，難以完全滿(mǎn)足地方的屬地化投資訴求。這時(shí)省級(jí)能源集團(tuán)便成為不可替代的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。地方政府通常傾向于優(yōu)先將本省最優(yōu)質(zhì)的能源開(kāi)發(fā)指標(biāo)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)打包授予本地省級(jí)能源集團(tuán)。
省級(jí)能源集團(tuán)再以此為籌碼，在資本市場(chǎng)上吸引中央企業(yè)和地方民營(yíng)資本組建項(xiàng)目合資公司共同開(kāi)發(fā)。在這一合作模式下，地方能源集團(tuán)完成了從單一發(fā)電企業(yè)向省級(jí)能源資源一級(jí)市場(chǎng)分配者的角色轉(zhuǎn)變。這樣既能使省屬?lài)?guó)企獲得合營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期分紅，也能確保省政府對(duì)省內(nèi)資源開(kāi)發(fā)節(jié)奏和配套產(chǎn)業(yè)落地條款保持較強(qiáng)控制力。
維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性
做大做強(qiáng)省級(jí)能源平臺(tái)，也是地方應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化和資源被動(dòng)輸出的重要選擇。以江蘇省國(guó)信集團(tuán)的跨省能源布局為例。作為能源消費(fèi)大省，為保障本省中長(zhǎng)期電力供應(yīng)安全，江蘇國(guó)信集團(tuán)設(shè)立蘇晉能源控股有限公司，跨省重組并收購(gòu)山西省內(nèi)發(fā)電機(jī)組，再通過(guò)雁淮直流特高壓通道將電力直接輸送回江蘇。這種由省屬?lài)?guó)企主導(dǎo)跨區(qū)域資本運(yùn)作、服務(wù)本省能源安全的模式，較為鮮明地體現(xiàn)了省級(jí)能源集團(tuán)在跨省地緣博弈中的戰(zhàn)略工具價(jià)值。若缺少體量相當(dāng)?shù)氖〖?jí)能源集團(tuán)，地方政府在與其他省份或中央能源調(diào)撥機(jī)構(gòu)談判時(shí)，往往會(huì)缺少可落實(shí)的抓手。
結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)，各省持續(xù)推動(dòng)省級(jí)能源集團(tuán)的設(shè)立、重組與擴(kuò)張，這一現(xiàn)象已經(jīng)超出單純市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，更像是中國(guó)央地政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系在能源領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在地方財(cái)政收支趨緊、土地財(cái)政逐步向產(chǎn)業(yè)財(cái)政轉(zhuǎn)換的背景下，省級(jí)能源集團(tuán)憑借稅收分成規(guī)則和利潤(rùn)上繳機(jī)制，逐漸成為地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐。隨著能源革命持續(xù)推進(jìn)，省級(jí)能源集團(tuán)在協(xié)調(diào)國(guó)家能源戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟(jì)訴求之間，仍將發(fā)揮重要作用。
