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一、前言
關鍵金屬礦產(chǎn)可以推動新能源轉型、驅動高端制造升級、賦能綠色技術創(chuàng)新、保障生物醫(yī)療發(fā)展，是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國防科技工業(yè)的重要支撐，也是維護國家資源安全和產(chǎn)業(yè)安全的基礎保障。黨的二十大報告提出，加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。黨的二十屆三中全會再次強調(diào)，完善重點領域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系。隨著新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，關鍵金屬礦產(chǎn)的重要性日益凸顯，確保關鍵金屬礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應成為全球經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。根據(jù)國際能源署測算，相較于2023年，2030年全球對關鍵金屬礦產(chǎn)的需求將增加近2倍，2050年將增加4倍以上。我國正處于高質量發(fā)展的新型工業(yè)化時期，對高品位關鍵金屬礦產(chǎn)的需求處于高位，但部分關鍵金屬礦產(chǎn)的品位、儲量及產(chǎn)量較低，如鐵、銅、鎳等的儲量在全球總儲量的占比均低于20%，且限于開采技術和開采成本，實際可應用的資源占比更低；同時，部分關鍵金屬礦產(chǎn)的對外依存度偏高且來源單一，如鉭、鈷等國防安全所需的關鍵金屬礦產(chǎn)品對外依存度超出70%，進口來源國主要集中在剛果民主共和國等，面臨短供、斷供的“卡脖子”風險。近年來，國際地緣政治矛盾加劇，資源保護主義抬頭，部分國家試圖推動全球礦產(chǎn)供應鏈重構，意圖進一步降低對我國的依賴，削弱我國在關鍵礦產(chǎn)領域的影響力。在此背景下，確保關鍵金屬礦產(chǎn)的足量、穩(wěn)定供應成為我國現(xiàn)階段資源安全的重大挑戰(zhàn)。
關鍵金屬礦產(chǎn)儲備是爭取國際金屬資源市場話語權的重要手段，主要可分為產(chǎn)地儲備、產(chǎn)品儲備和產(chǎn)能儲備3種方式。關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系作為國家資源安全治理的重要制度設計，通過建立戰(zhàn)略儲備，形成應對市場波動、地緣風險等突發(fā)事件的多層次緩沖機制，充分發(fā)揮調(diào)節(jié)市場“穩(wěn)定器”和礦產(chǎn)安全“蓄水池”的作用，降低內(nèi)部供求失衡和外部沖擊對關鍵金屬礦產(chǎn)供給的影響。關鍵金屬礦產(chǎn)儲備作為一種防范手段，能夠彌補自有礦產(chǎn)資源短缺，應對包括資源稟賦不均、技術限制、市場波動以及環(huán)境規(guī)制要求等風險，從而保障短期緊急需求，提升長期戰(zhàn)略規(guī)劃的靈活性，確保在全球競爭中占據(jù)有利地位。我國重視關鍵金屬礦產(chǎn)品的儲備，新修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第一次從法律上明確了礦產(chǎn)資源儲備的法律地位，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》《稀土管理條例》等政策文件均提出加快完善國家儲備體系。面對紛繁復雜的國際形勢和新一輪科技革命帶來的產(chǎn)業(yè)變革，充分利用和統(tǒng)籌兩個市場、兩種資源，完善關鍵金屬礦產(chǎn)資源的“探產(chǎn)供儲銷”銜接體系，建立適合我國國情的關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系，對于保障國家國防安全、資源安全和經(jīng)濟安全至關重要。
著眼更好發(fā)揮關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備對保障我國國防、經(jīng)濟安全的重要作用，本文梳理國內(nèi)外關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的相關政策，厘清儲備運行體系的發(fā)展現(xiàn)狀及重要進展，總結我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系發(fā)展存在的主要問題，進一步提出優(yōu)化關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的建議，為保障我國資源安全和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展提供決策參考。
二、國外關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的發(fā)展現(xiàn)狀
關鍵礦產(chǎn)在國際上普遍稱為“Critical Minerals”或“Key Minerals”，是對經(jīng)濟安全至關重要卻又易受供應風險影響的礦產(chǎn)資源。美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)對關鍵金屬礦產(chǎn)的界定均涉及供應風險、經(jīng)濟重要性兩個方面的判斷。在市場調(diào)節(jié)無法保障某種礦產(chǎn)資源的供應安全時，日本將政府的介入程度作為關鍵金屬礦產(chǎn)清單的補充考量指標；美國將礦產(chǎn)價格波動和初級產(chǎn)品全球產(chǎn)量變化等因素作為關鍵金屬礦產(chǎn)目錄篩選的考量指標。本文將關鍵金屬礦產(chǎn)界定為具有戰(zhàn)略性和緊缺性，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要，與國家經(jīng)濟和國防安全息息相關的金屬礦產(chǎn)。
美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)定期更新并發(fā)布新的關鍵礦產(chǎn)清單，以滿足經(jīng)濟形勢和國防安全的需要。最早的關鍵礦產(chǎn)清單是1939年美國在《戰(zhàn)略性和危機性原材料儲備法》中提出的，將銻、鉻、鎳等6種金屬礦產(chǎn)列為戰(zhàn)略性物資。美國在2022年將關鍵礦產(chǎn)清單更新至50種，歐盟于2023年調(diào)整為34種，日本2023年發(fā)布的《確保重要礦產(chǎn)穩(wěn)定供應的指導方針》中顯示其關鍵礦清單涵蓋35種礦產(chǎn)。2016年，我國在《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》中首次發(fā)布了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單，包括石油、天然氣、鈾、銅、鉻等24種礦產(chǎn)資源；在2023年發(fā)布的《戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國內(nèi)找礦行動“十四五”實施方案》中，進一步將厘定的關鍵金屬礦產(chǎn)種類擴展至36種。
目前，全球主要國家和地區(qū)公布的關鍵礦產(chǎn)清單共涉及57種關鍵礦產(chǎn)，其中關鍵金屬礦產(chǎn)占比高達70.2%。在這些關鍵礦產(chǎn)中，我國與美國、歐盟、日本、英國、印度、澳大利亞、加拿大等國家和地區(qū)的清單高度重疊，有27種礦產(chǎn)被超過5個國家或地區(qū)列為關鍵礦產(chǎn)。其中，高度重合的關鍵金屬礦產(chǎn)主要包括鎢、銻、鈷、稀土、鋰、鉭、鎵、鉍、鈮、釩、鉑族金屬等11種（見表1），凸顯了各國對關鍵金屬礦產(chǎn)供應安全的高度重視。通過對關鍵礦產(chǎn)的稀缺性、對外依存度以及我國關鍵金屬礦產(chǎn)種類等因素的分析，結合我國經(jīng)濟安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，參考美國、歐洲等國家和地區(qū)的關鍵礦產(chǎn)清單，建議在現(xiàn)有關鍵金屬礦產(chǎn)儲備種類基礎上，增加鈷、鉭、鈮、鎳、鉻、鉑族金屬等關鍵金屬礦產(chǎn)儲備。
表1 主要國家和地區(qū)的關鍵金屬礦產(chǎn)清單對比
注：鉑族金屬及稀土元素下的礦種類別未作細分統(tǒng)計。
綜上所述，主要發(fā)達國家及經(jīng)濟體已形成對關鍵金屬礦產(chǎn)戰(zhàn)略核心價值的共識。關鍵金屬礦產(chǎn)清單的動態(tài)更新僅是起點，其深層映射的是各國加速推進儲備體系向戰(zhàn)略化、彈性化、機制化方向的結構性轉型，旨在將儲備打造為集危機應對、市場調(diào)控、產(chǎn)業(yè)競爭支撐、國際規(guī)則博弈于一體的綜合性戰(zhàn)略工具。本文將進一步從政策體系、運行架構、收儲機制、儲備動用及社會累積儲量與回收等方面系統(tǒng)梳理國外關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的具體做法，以期為我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的完善提供借鑒和參考。
（一）國外關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的政策梳理
當前，主要國家和地區(qū)不斷加強和完善關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系建設，制定了一系列推動關鍵金屬礦產(chǎn)品發(fā)展的政策，政策重心逐漸從單一物資儲備轉變?yōu)橥ㄟ^國內(nèi)制度革新強化對關鍵金屬礦產(chǎn)資源的掌控，借助技術迭代突破資源約束，依托國際協(xié)作與制度博弈重構全球資源分配格局。
美國、日本的關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備政策的演進體現(xiàn)了國際儲備內(nèi)涵的深刻轉變：從戰(zhàn)時應急儲備轉向大國產(chǎn)業(yè)競爭的戰(zhàn)略支點、從靜態(tài)倉儲管理轉向動態(tài)風險對沖、從本土化保障轉向全球化治理規(guī)則競爭。① 美國通過“立法迭代+技術創(chuàng)新”構建了關鍵金屬礦產(chǎn)品的全鏈條控制體系，從1939年發(fā)布《戰(zhàn)略和關鍵物資儲備法》確立國家儲備制度開始，再到2024年頒布《關鍵礦產(chǎn)一致性法案》等，形成了關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備的“保障 ? 調(diào)控 ? 替代”的閉環(huán)管理，鞏固了其對全球關鍵礦產(chǎn)供應鏈的主導權。② 日本以“政企協(xié)同+海外布局”的形式實現(xiàn)對關鍵金屬礦產(chǎn)資源弱勢的突破，從1975年發(fā)布《石油儲備法》后逐步建立了“國家 ? 民間”雙軌制的儲備體系；進入21世紀以來，推出了“第三方儲備模式”，并配合“資源外交”，通過彈性儲備架構和權益資源鎖定，構建“資源分散、權屬集中”的避險體系。近年來，美國、日本通過與世界其他國家構建關鍵礦產(chǎn)安全伙伴關系，推動制度性權力整合，塑造有利于本國利益的新型國際資源治理秩序。
（二）國外關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的發(fā)展現(xiàn)狀
在儲備體系架構方面，以“戰(zhàn)略協(xié)同”為核心邏輯，形成政府主導、市場參與、技術賦能的復合體系。美國國防部聯(lián)邦應急管理局和美國總務局是美國負責儲備管理的機構，共同構建出多維決策矩陣，實現(xiàn)戰(zhàn)略需求研判、消費監(jiān)測、全球產(chǎn)能分析及地緣風險評估的協(xié)同聯(lián)動機制。美國的關鍵金屬礦產(chǎn)儲備主要依靠政府財政撥款支持，如2025年美國國會在預算提案中建議新增約25億美元專項資金以支持儲備規(guī)模擴充與技術發(fā)展。日本實行“雙軌制”的儲備架構：在國家層面，由日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃，日本石油天然氣及金屬國家機構承擔戰(zhàn)略金屬儲備的執(zhí)行職能，包括明確儲備目標、提供財政補貼并實施應急釋放等；在民間層面，通過稀有金屬儲備協(xié)會承擔具體儲備職責，形成“國家統(tǒng)籌、企業(yè)實施”的深度綁定關系。日本的關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備資金來源主要依靠政府與優(yōu)惠政策，并輔以企業(yè)自有投入。
在收儲機制方面，國外的關鍵金屬礦產(chǎn)品收儲機制呈現(xiàn)出“彈性化分級”的特點。美國采用“基準+彈性”模式，以滿足3個月消費需求為基準，結合風險評估和產(chǎn)業(yè)技術迭代，動態(tài)調(diào)整相關關鍵金屬礦產(chǎn)品的儲備規(guī)模，并將其儲存在全國各地的軍事基地或倉庫中。日本基于國家儲備和民間儲備，制定國家儲備保障42 d的消費量（70%）、民間儲備保障18 d的消費量（30%）的儲備規(guī)模，同時國家儲備由茨城縣的高萩倉庫統(tǒng)一管理，民間儲備在不同地點單獨持有和管理。
在儲備動用方面，美國在出現(xiàn)安全威脅或戰(zhàn)略儲備目標更新時，將進行戰(zhàn)略儲備的調(diào)整和動用；日本通過“分級響應”機制嚴格限定動用條件，優(yōu)先啟用民間儲備，其次動用國家儲備，且只有在國內(nèi)出現(xiàn)嚴重的供應緊急狀態(tài)時才能動用儲備。
在社會累積儲量與回收方面，近年來，美國發(fā)布的相關政策強調(diào)在多元化供應鏈、替代材料開發(fā)和資源循環(huán)利用3個方面確保關鍵金屬礦產(chǎn)安全，并推出了戰(zhàn)略材料回收利用計劃（SMRRP），允許從多余材料中回收戰(zhàn)略金屬，如美國通過SMRRP回收軍事廢棄部件中的鍺、鎳、鈷等，并納入國防儲備。日本高度重視“城市礦山”開發(fā)，通過法規(guī)和財政支持，建立廢舊電池、電子產(chǎn)品、永磁體等回收體系，加強有用金屬提取和再利用技術研發(fā)。
當前，國際關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備運行體系正加速朝戰(zhàn)略化、彈性化和工具化方向演進。一是從單一國家儲備向“政企協(xié)同、內(nèi)外聯(lián)動”的復合型架構轉型；二是從靜態(tài)規(guī)模管理向動態(tài)供需平衡調(diào)節(jié)升級；三是從被動應急保障向主動戰(zhàn)略博弈延伸，通過儲備調(diào)節(jié)和影響全球資源定價權與產(chǎn)業(yè)鏈布局。
三、我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的發(fā)展現(xiàn)狀
我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系以保障國家資源安全為核心，從頂層戰(zhàn)略設計出發(fā)，在戰(zhàn)略規(guī)劃、資源儲備與政策調(diào)整等方面逐步完善。目前通過國家儲備戰(zhàn)略規(guī)劃機制，形成了統(tǒng)籌實物、權益及替代性關鍵金屬礦產(chǎn)品的多元儲備；在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等法治框架下，形成了穩(wěn)定的動用程序；通過多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的宏觀管理架構，依托現(xiàn)代化庫存管理與質量監(jiān)測體系，確保了儲備的可用性，確立了收儲、輪換、動用的調(diào)整機制，并不斷反饋優(yōu)化儲備規(guī)模和動用節(jié)奏，為提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性、應對國際市場波動及突發(fā)供給風險提供了堅實的戰(zhàn)略保障。我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系框架如圖1所示。
圖1 我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系框架
（一）加強頂層設計，制定并完善關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備相關政策
完善的政策和法律體系是保障關鍵金屬礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備體系高效實施的重要基石。20世紀80年代以來，我國在關鍵礦產(chǎn)領域持續(xù)發(fā)布了一系列政策文件，逐步構建起覆蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、資源儲備、法律保障的完整政策體系。2003年，我國發(fā)布《中國礦產(chǎn)資源全球戰(zhàn)略研究》，首次系統(tǒng)謀劃了礦產(chǎn)資源的全球布局與安全保障策略；2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，完善重要資源儲備制度，加強國家重要礦產(chǎn)品儲備，調(diào)整儲備結構和布局；2011年，國務院正式提出建立稀土戰(zhàn)略儲備，標志著關鍵礦產(chǎn)儲備制度邁入實踐階段；2016年，我國發(fā)布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，明確要求建立礦產(chǎn)資源儲備制度，為后續(xù)政策體系奠定基礎；2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調(diào)，加強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，提升儲備安全保障能力；2024年，新修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《稀土管理條例》同步出臺，從法律層面為儲備體系建設提供了明確依據(jù)和實施細則。
為落實國家關于關鍵礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略部署，多部門聯(lián)合推動政策協(xié)同與制度創(chuàng)新，強調(diào)統(tǒng)籌國內(nèi)國外資源市場，完善儲備調(diào)控機制，強化關鍵技術攻關，構建安全高效的礦產(chǎn)資源供應鏈。在政策實施層面，各部門依據(jù)頂層設計積極采取配套措施，有效指導地方和企業(yè)規(guī)范資源開發(fā)與儲備管理，確保關鍵金屬礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度的高效推進與長效運行。
（二）聚焦運行機制，構建關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備管理體系
在儲備體系架構方面，我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系已形成多部門協(xié)同、中央與地方聯(lián)動的運行框架，在機制完善與效率提升方面取得顯著進展。① 不斷完善管理機制，明確職責分工。在相關管理部門的統(tǒng)籌規(guī)劃下，我國聚焦產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同需求，強化資源勘查與開發(fā)監(jiān)管，保障資金支持，開展關鍵金屬礦產(chǎn)品的收儲、儲備、輪換等，同時，落實屬地協(xié)調(diào)，構建了縱向貫通、橫向聯(lián)動的管理體系。② 優(yōu)化區(qū)域布局，提升儲備能力。依托資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎，在重點區(qū)域布局儲備基地，降低物流成本并提升應急響應速度。③ 加強企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，突破市場化運作。在關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備輪換與動用環(huán)節(jié)，引入公開競價模式，提升資源配置效率；探索儲備與金融市場聯(lián)動，降低財政負擔。整體來看，將關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備納入國家戰(zhàn)略物資統(tǒng)一調(diào)度框架，打破部門與區(qū)域壁壘；通過“平急結合”模式，在保障常態(tài)化供應的同時，凸顯關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系韌性。
在儲備體系運行方面，我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系已逐漸形成現(xiàn)代化運行架構，以實現(xiàn)儲備與市場需求的精準適配。① 創(chuàng)新收儲機制，實現(xiàn)規(guī)模調(diào)控科學化。近年來，聚焦新能源、高端制造等領域的現(xiàn)實需求，重點關注特定類別關鍵金屬的戰(zhàn)略儲備能力。在市場波動時期，相關部門通過科學化收儲、釋儲，有效調(diào)節(jié)供需失衡，彰顯儲備體系的“穩(wěn)定器”功能。② 儲備動用機制升級，功能協(xié)同立體化。儲備功能實行“平急”雙軌協(xié)同機制，通過常態(tài)輪換與應急保障協(xié)作并行，既保障應急狀態(tài)下的快速響應能力，同時提升常態(tài)化運行中的資源配置效率。
（三）錨定儲量潛力，動態(tài)適配能源消費需求
盡管當前關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備規(guī)模的動態(tài)數(shù)據(jù)尚未完全公開，但根據(jù)已探明儲量及近年勘探成果分析，我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲量與能源消費需求間呈現(xiàn)“總量充裕、保障有力”的發(fā)展態(tài)勢，通過技術升級、國際合作等多重路徑，持續(xù)提升儲量與能源消費需求的動態(tài)適配能力。① 優(yōu)勢礦種資源稟賦突出，保障戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)供給。以稀土、鎢、銻等為代表的優(yōu)勢礦種探明儲量全球領先（見圖2），稀土資源占比超40%，鋰礦儲量近年躍居世界前列，為新能源、高端制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的資源支撐。針對銅、鈷等為代表的短缺礦種，通過加強與境外資源合作、逐步構建循環(huán)再生體系，完善了多元化的供給渠道。② 技術創(chuàng)新驅動資源潛力釋放，提升開采經(jīng)濟性。依托深部找礦技術突破、低品位礦綜合利用等工藝革新，進一步釋放了關鍵金屬礦產(chǎn)資源潛力，顯著擴大了關鍵金屬礦產(chǎn)的儲量和可利用量，疊加鹽湖提鋰等技術的規(guī)模化應用，資源保障能力進一步增強。③ 完善戰(zhàn)略調(diào)控體系，穩(wěn)固儲采平衡的發(fā)展態(tài)勢。結合稀土、鎢礦等優(yōu)勢礦產(chǎn)可開采年限數(shù)據(jù)（見圖3）和能源消費需求來看，隨著時間推移，盡管可開采年限數(shù)據(jù)有所波動，但逐漸趨于穩(wěn)定，這得益于國內(nèi)以“政策調(diào)控錨定安全底線、技術創(chuàng)新拓寬資源邊界、國際合作延展供給韌性”為核心的戰(zhàn)略布局，可以通過強化開采總量控制與循環(huán)利用體系、攻關深海與低品位礦開發(fā)技術、布局“一帶一路”資源走廊，將靜態(tài)儲量優(yōu)勢轉化為動態(tài)儲備能力。
圖2 2005—2024年我國的鉬、鎢、銻、鈷礦儲量
注：數(shù)據(jù)來源于美國地質調(diào)查局（2006—2025年）。
圖3 2005—2024年我國稀土、鎢、鉬、銻、鈷礦可開采年限
注：數(shù)據(jù)來源于美國地質調(diào)查局（2006—2025年）；可開采年限=儲量/產(chǎn)量。
（四）統(tǒng)籌區(qū)位優(yōu)勢，重視儲備基地多要素協(xié)同布局
當前，我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備地的選擇正由單一資源導向逐漸轉變?yōu)槎嘁貐f(xié)同布局，通過優(yōu)化儲備體系實現(xiàn)資源稟賦利用與供應鏈安全的協(xié)同發(fā)展。① 資源分布多元，儲備布局初具雛形。我國關鍵金屬礦產(chǎn)資源的區(qū)域分布呈現(xiàn)顯著的資源稟賦差異。根據(jù)地質勘查數(shù)據(jù)，稀土、鎢、銻等優(yōu)勢礦產(chǎn)主要集中于北方及西南地區(qū)，如稀土資源集中分布在內(nèi)蒙古白云鄂博礦區(qū)，鎢礦集中分布于江西贛南、湖南郴州等地區(qū)，而鋰、鈷、鎳等新興關鍵金屬礦產(chǎn)的分布則相對分散且品位較低（鋰資源主要分布于四川、西藏扎布耶鹽湖及青海鹽湖地區(qū)）。② 區(qū)位優(yōu)勢凸顯，綜合布局持續(xù)優(yōu)化。在設立關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備基地時，儲備地選擇需要突破單一資源導向，同時綜合多方因素進行考慮。以浙江舟山鐵礦石儲運基地的建設為例，舟山作為我國沿海核心樞紐，依托深水港資源、自貿(mào)區(qū)政策及智能化物流體系，并藉由其毗鄰國際航道的地理區(qū)位優(yōu)勢，構建起輻射長江三角洲的儲備樞紐，不僅降低了國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)原料運輸成本，更通過規(guī)模效應增強了國際定價話語權。
（五）挖掘社會存量，提高應急金屬資源再生保障能力
社會累積儲量作為國家關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系的重要組成部分，其戰(zhàn)略價值在于通過循環(huán)再生機制增強極端情形下的資源保障韌性，是對傳統(tǒng)儲備方式的重要補充。我國稀土、鎢、鈷、鋰、鎳等關鍵金屬的社會在用庫存規(guī)模顯著，如車輛、電子設備及工業(yè)裝備等載體構成可觀的潛在資源增量。2023年，我國再生鎢資源利用量約為2×104 t，僅占全國鎢資源年消費量的34.5%，較歐洲、美國50%的平均水平仍存在提升空間。隨著金屬資源回收技術的不斷突破，金屬資源回收再利用的潛力增大，以廢舊動力電池為例，國內(nèi)企業(yè)對鎳、鈷、錳的回收率達99.6%，鋰回收率約為91%。
在戰(zhàn)時或國際供應鏈中斷等極端情境下，社會系統(tǒng)報廢金屬（如退役裝備、廢舊電池）的快速回收利用，可有效補充政府戰(zhàn)略儲備缺口。通過激活存量資源循環(huán)體系，可以緩解鈷、鎳等高對外依存度金屬礦產(chǎn)品的供給壓力，為維持國防工業(yè)生產(chǎn)和關鍵基礎設施運行提供應急資源支持。
四、我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系存在的主要問題
（一）關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備規(guī)模與資源安全形勢不匹配
目前，我國正處于關鍵金屬礦產(chǎn)消費高位運行、總體對外依存度較高的時期。雖然暫未出現(xiàn)進口來源中斷等極端風險，但地緣政治格局動蕩、國際競爭加劇、供應鏈波動等因素在一定程度上影響著我國的資源安全。部分關鍵高端制造業(yè)、新能源與新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急需的關鍵金屬礦產(chǎn)對外依存度持續(xù)高達98%以上，而作為工業(yè)基礎金屬的銅，其儲備側重平抑短期價格波動，面對主要產(chǎn)銅國政局動蕩等長期供應鏈威脅則顯不足。
我國的關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備主要集中于鐵、銅等大宗礦產(chǎn)品，而對于鈷、鈮、鉑族金屬等高對外依存度的礦種，在面臨突發(fā)事件發(fā)生時，現(xiàn)有儲備規(guī)模難以支撐高科技產(chǎn)業(yè)鏈的短期戰(zhàn)略需求。關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備與現(xiàn)實需求之間的不匹配，即便是在社會經(jīng)濟正常運行的情形下，也將面臨國際競爭加劇等導致的長期風險，不利于確保國家資源安全。
（二）現(xiàn)有關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備動用程序規(guī)范性弱，未能充分發(fā)揮維護市場穩(wěn)定作用
現(xiàn)有關鍵金屬礦產(chǎn)品的儲備動用程序規(guī)范性仍需完善?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的儲備動用條件如“供需嚴重失衡”“重大影響”相對模糊，缺乏清晰的量化觸發(fā)條件，致使在實際操作中可能存在執(zhí)行標準不一致的情況，容易帶來不確定性?，F(xiàn)行儲備動用的規(guī)模設定較為粗放，缺乏靈活性，部分關鍵金屬礦產(chǎn)品涉及多個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，且不同礦產(chǎn)品在供需波動中的影響程度不同，難以精準適應不同礦產(chǎn)的實際市場需求和供應情況。目前，關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備動用后的市場反饋機制還不夠完善，難以及時獲得市場反應、價格變化和供需動態(tài)的準確反饋，以適時調(diào)整和優(yōu)化未來決策。
（三）國有企業(yè)作為儲備主體的權責未明確，相關激勵與監(jiān)督機制仍有待完善
國有企業(yè)作為關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備市場的直接參與者，對市場變化具有高度敏感性，其通過收儲和釋儲的行為可以在市場波動時發(fā)揮微調(diào)作用，有助于維持產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈的穩(wěn)定。我國關鍵礦產(chǎn)儲備主體制度存在雙重困境。一是關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備的公共品屬性與國有企業(yè)盈利要求產(chǎn)生錯位。目前，在企業(yè)作為礦產(chǎn)品儲備主體的法律保障方面，缺乏專門的法律框架來明確規(guī)定企業(yè)的責任、義務以及應享有的權利，使企業(yè)在實際操作中缺乏有效的實施標準和法律依據(jù)，增加了企業(yè)經(jīng)營收益的不確定性。二是相關企業(yè)在儲備關鍵金屬礦產(chǎn)品時，需要投入大量土地、資金和人力等資源，增加了其運營成本，國家對企業(yè)進行關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備的配套激勵措施仍有待進一步完善（如稅收優(yōu)惠、資金補貼、低息貸款等政策）。
（四）關鍵金屬礦產(chǎn)品風險預警機制亟待加強
經(jīng)濟全球化加劇了關鍵金屬礦產(chǎn)品供需關系的復雜性，提升了市場對外部沖擊的敏感性。近年來，我國陸續(xù)發(fā)布多項政策來推動關鍵金屬的供應鏈安全體系建設，并運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術，實現(xiàn)對風險的監(jiān)測與智能預警。但現(xiàn)有機制仍存在一定的信息壁壘，如對鋰、鈷、鎳等主產(chǎn)國的政策與社會風險，稀土領域國際“去中國化”供應鏈建設與替代技術進展，銅供應鏈中斷與金融化沖擊等復雜、聯(lián)動性強的全球風險，缺乏深度整合、動態(tài)推演和協(xié)同響應能力。具體來看，行業(yè)內(nèi)的信息共享有待加強，亟需提升關鍵金屬礦產(chǎn)的市場信息透明度，確保數(shù)據(jù)更加及時和全面，使市場參與者能夠快速響應動態(tài)變化，采取有效措施保障供應安全；國際形勢復雜多變，國際市場的波動、地緣政治因素等加劇了關鍵金屬礦產(chǎn)品供應鏈的不穩(wěn)定性，現(xiàn)有的預警系統(tǒng)需要增強對復雜局勢的全面分析和預判能力，以提供更有效的風險管理。
五、推動我國關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系發(fā)展的建議
在百年未有之大變局加速演進與全球產(chǎn)業(yè)鏈深度重構的背景下，構建新時代關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備體系需立足“戰(zhàn)略競合”新范式，以制度性創(chuàng)新重塑資源治理話語權。我國需錨定“安全韌性”與“戰(zhàn)略主動”雙重目標，構建協(xié)同儲備架構和動態(tài)平衡調(diào)節(jié)機制，將儲備體系深度嵌入“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。一方面，借鑒國際經(jīng)驗升級政策工具箱，推動儲備功能向產(chǎn)業(yè)競爭支點躍遷，建立技術迭代導向的動態(tài)儲備模型，依托政企協(xié)同和數(shù)字化實現(xiàn)全周期風險管理；另一方面，規(guī)避國際上的“聯(lián)盟化陷阱”與市場失靈風險，打造“資源再生+權益鎖定+技術替代”三位一體的戰(zhàn)略縱深，最終形成兼具產(chǎn)業(yè)鏈安全保障能力與戰(zhàn)略資源定價影響力的新型儲備范式，為高質量發(fā)展筑牢資源基石。
（一）完善關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備立法
建議在立法中進一步明確礦產(chǎn)品儲備與動用的法律依據(jù)，明確國家關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備的管理機制、法律責任和激勵措施等，通過法律手段保障國家關鍵金屬礦產(chǎn)品的儲備和供應安全，構建應對國際供應鏈風險和國內(nèi)資源緊缺的儲備機制。一是通過立法明確國家對關鍵金屬礦產(chǎn)品的儲備規(guī)模、儲備品種、儲備時限等要求，由國家相關管理部門定期組織專家對目錄進行動態(tài)評估與調(diào)整，依據(jù)國家經(jīng)濟安全和國際市場變化調(diào)整儲備品種、規(guī)模、質量標準和年限。二是明確關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備涉及主體的權責關系，明文規(guī)定中央儲備與地方儲備兩級體系，中央儲備由國家發(fā)展和改革委員會組織規(guī)劃，指定若干國有大型企業(yè)或國家糧食和物資儲備局下屬儲備庫負責承接，地方儲備由省級人民政府負責指導，實施主體為省級糧食和物資儲備部門或省級國有礦產(chǎn)企業(yè)；同時，明確承儲企業(yè)在履行儲備義務時可獲得的相應法定權益，如對符合國家儲備需求的礦產(chǎn)品采購成本可獲得貸款貼息等。三是明確應急狀態(tài)下的儲備動用程序，細化觸發(fā)條件和審批流程。設立具體的觸發(fā)指標，如當某一關鍵金屬產(chǎn)品市場價較過去12個月加權平均價漲跌幅超過一定比例時，自動發(fā)出“價格預警”信號等，提高執(zhí)行的透明度和規(guī)范性，依法保障國防與產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需關鍵金屬礦產(chǎn)品供應安全。
（二）適當擴大緊缺關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備規(guī)模
建議國家相關部門開展共同決策，針對極端情形（如進口完全中斷）下的應急需求，擴大用于國防安全的緊缺關鍵金屬礦產(chǎn)品（如鈮、鉻等）的儲備規(guī)模，延長保障年限，將其儲備規(guī)模提升至24~36個月的消費量；將半導體、高新技術所需的關鍵金屬礦產(chǎn)品（如銅、鉑族金屬等）儲備規(guī)模提升為120 d的消費量。在儲備地的選擇上，基于浙江舟山鐵礦石儲運基地的成功實踐，關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備地的設定應以“資源 ? 技術 ? 政策”協(xié)同框架為核心邏輯，構建系統(tǒng)化布局。具體來說，優(yōu)先布局資源富集區(qū)或消費中心，依托區(qū)位優(yōu)勢與智能倉儲構建多式聯(lián)運網(wǎng)絡；通過綠色技術突破資源開發(fā)瓶頸，借助如自貿(mào)區(qū)政策與“一帶一路”國家合作形成“國內(nèi)儲備 ? 海外補給”雙循環(huán)體系，實現(xiàn)以戰(zhàn)略樞紐對沖資源分布不均及對外依存風險，同步提升國家能源安全與全球資源治理話語權。
此外，應強化社會存量資源的回收與利用。建議建立完善的社會存量評估與回收利用體系，明確各類關鍵金屬在電子產(chǎn)品、新能源汽車、航空航天裝備等終端產(chǎn)品中的分布、存量和生命周期；加快出臺關鍵金屬報廢產(chǎn)品的回收與循環(huán)利用標準，鼓勵企業(yè)通過技術創(chuàng)新提高回收效率；同時，探索在戰(zhàn)略儲備中納入社會再生資源作為應急補充儲備的途徑，增強關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備的整體韌性和供應安全保障能力。
（三）完善關鍵金屬礦產(chǎn)品動態(tài)儲備體系
一是建立統(tǒng)一的應急儲備管理體系。建議國家相關管理部門，按照穩(wěn)市場、保供應的儲備要求，將儲備動用涉及的多個部門納入統(tǒng)一的應急協(xié)調(diào)體系，建立跨部門的信息共享平臺，構建橫向多部門聯(lián)動、縱向“直通車”決策的運作機制，實現(xiàn)聯(lián)合決策與同步響應，并優(yōu)化政府主導、企業(yè)參與的合作方式，確保能夠高效、統(tǒng)一地執(zhí)行關鍵金屬礦產(chǎn)品動態(tài)儲備體系。二是根據(jù)國際局勢和國內(nèi)需求動態(tài)調(diào)整關鍵金屬礦產(chǎn)品儲備品種與規(guī)模，并將礦產(chǎn)品儲備與礦產(chǎn)地儲備、產(chǎn)能儲備動態(tài)銜接，實現(xiàn)梯次互補。三是賦予承儲企業(yè)儲備決策權限和補貼。針對承擔國家儲備任務的中央承儲企業(yè)和省級重點承儲企業(yè)，在國家未啟動集中動用命令前，給予企業(yè)在年度儲備總量下一定范圍內(nèi)的收儲與釋儲自主決策權限，以更靈活地應對短期價格波動和供給沖擊；政府通過企業(yè)貸款、貼息或定額補貼、扶持產(chǎn)能等方式，加大對承儲企業(yè)的扶持力度，充分調(diào)動企業(yè)的參與度與積極性，有效地執(zhí)行國家戰(zhàn)略性金屬礦產(chǎn)品采購、儲存、調(diào)配、動用決策。
（四）建立全國關鍵金屬礦產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測與風險管控機制
一是搭建全國統(tǒng)一的關鍵金屬礦產(chǎn)品監(jiān)測評估平臺。由相關部門聯(lián)合建立，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，實時動態(tài)監(jiān)測和管理全國關鍵金屬礦產(chǎn)品的庫存水平、質量標準、使用狀況及釋儲情況；同時，增加社會存量、產(chǎn)能儲備、礦產(chǎn)地儲備等信息模塊，實現(xiàn)全鏈條、多維度的數(shù)據(jù)融合，全面掌握關鍵金屬資源的戰(zhàn)略保障能力，為國家戰(zhàn)略決策提供精準數(shù)據(jù)支撐。
二是建議在現(xiàn)有上海期貨交易所增設“關鍵金屬礦產(chǎn)品期貨板塊”，初期上線鈷、鎳等關鍵品種的短期期貨合約，并配套推出針對性較強的期權產(chǎn)品，為承儲企業(yè)提供有效的價格風險對沖工具，以降低市場價格劇烈波動對儲備價值造成的不利影響；同時對承儲企業(yè)引入第三方獨立審計機制，建立“儲備績效評價指標體系”，涵蓋庫存周轉率、庫存質量達標率、預警響應時效等核心指標，將年度考核結果與企業(yè)補貼額度、政策扶持資格掛鉤，推動企業(yè)自持儲備與國家責任儲備高效協(xié)同。
三是建立一體化智能決策與風險管控平臺。運用智能系統(tǒng)實時跟蹤分析市場供需狀況、價格走勢和地緣政治風險變化，并配套三大功能模塊：一是風險監(jiān)測預警與推演可視化系統(tǒng)，動態(tài)設定風險閾值和應急策略，及時調(diào)整儲備結構與數(shù)量；二是儲備動用決策支持系統(tǒng)，充分評估儲備動用對上下游產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的聯(lián)動效應，優(yōu)化緊急狀態(tài)下資源動用方案；三是釋儲效果反饋評估系統(tǒng)，跟蹤每次動用后的市場反饋和產(chǎn)業(yè)鏈效應，定期優(yōu)化調(diào)整儲備規(guī)模和策略，增強儲備體系對市場變化的適應性與風險應對的有效性。
注：本文內(nèi)容呈現(xiàn)略有調(diào)整，若需可查看原文。
