中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：近年來，我國(guó)分布式可再生能源快速發(fā)展，特別是分布式光伏，憑借其技術(shù)成熟、應(yīng)用廣泛、建設(shè)周期短等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化突破，在事實(shí)上已成為分布式可再生能源的代名詞。與此同時(shí)，伴隨其發(fā)展出現(xiàn)的源網(wǎng)協(xié)同、涉網(wǎng)性能、電網(wǎng)安全以及社會(huì)公平等方面的諸多問題亟待解決，需要從制度層面構(gòu)建系統(tǒng)化的解決方案。2025年1月，國(guó)家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，進(jìn)一步明確了分布式光伏發(fā)電的相關(guān)政策與要求，對(duì)行業(yè)規(guī)范發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。本文圍繞行業(yè)發(fā)展面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)，深度剖析制約分布式光伏高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵法律問題，并提出系統(tǒng)化、法治化的治理方案。
分布式可再生能源迅速發(fā)展
伴生的關(guān)鍵法律問題
分布式可再生能源的快速發(fā)展衍生出諸多法律層面的制度性困境，這些問題貫穿項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、并網(wǎng)、運(yùn)營(yíng)及市場(chǎng)交易全流程。
一是源網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)不協(xié)調(diào)。一方面，分布式可再生能源規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌性與銜接機(jī)制。國(guó)家層面的可再生能源規(guī)劃僅設(shè)定了總規(guī)模目標(biāo)，未明確分布式風(fēng)電、光伏發(fā)電等具體類型的分類發(fā)展目標(biāo)，也未將建設(shè)規(guī)模分解至各?。▍^(qū)、市）。這一規(guī)劃方式的不足，導(dǎo)致可再生能源實(shí)際發(fā)展規(guī)模頻繁超出預(yù)期，從源頭上加劇了消納矛盾。在國(guó)家可再生能源規(guī)劃發(fā)布后，有關(guān)部門又相繼出臺(tái)了大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)方案、整縣分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)等專項(xiàng)政策，這些專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接，進(jìn)一步加劇了目標(biāo)沖突。另一方面，分布式可再生能源領(lǐng)域源網(wǎng)發(fā)展存在系統(tǒng)性不協(xié)調(diào)?！犊稍偕茉捶ā访鞔_規(guī)定，可再生能源發(fā)展規(guī)劃應(yīng)包含配套電網(wǎng)建設(shè)等內(nèi)容。然而在實(shí)際操作中，電源與電網(wǎng)之間在規(guī)劃、核準(zhǔn)和建設(shè)等環(huán)節(jié)仍存在顯著脫節(jié)，導(dǎo)致新能源發(fā)電項(xiàng)目難以及時(shí)并網(wǎng)和消納。
二是項(xiàng)目備案管理不規(guī)范。項(xiàng)目備案作為分布式可再生能源開發(fā)的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，實(shí)踐中存在項(xiàng)目備案信息虛假和重大變更未依規(guī)備案兩類突出問題。部分項(xiàng)目單位為搶占并網(wǎng)資源或套取補(bǔ)貼，虛報(bào)建設(shè)規(guī)模、偽報(bào)建設(shè)地點(diǎn)與土地性質(zhì)、隱瞞項(xiàng)目公司股權(quán)質(zhì)押和資產(chǎn)抵押等權(quán)利限制情況、冒用自然人名義申報(bào)，容易引發(fā)備案撤銷、補(bǔ)貼追回及合同違約等問題。此外，實(shí)踐中還普遍存在“未申請(qǐng)即變更”“超期申請(qǐng)變更”兩類違規(guī)行為，影響項(xiàng)目管理連續(xù)性與合規(guī)性。
三是項(xiàng)目建設(shè)管理制度不健全。在資質(zhì)管理方面，盡管《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》已對(duì)從事分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、安裝、調(diào)試等環(huán)節(jié)的主體資質(zhì)提出明確要求，但實(shí)踐中仍存在資質(zhì)缺失、違法承包施工等問題。在河北省某案中，某公司因?qū)粲霉夥l(fā)電項(xiàng)目發(fā)包給不具備相關(guān)資質(zhì)的個(gè)人，引發(fā)安全事故，最終法院判決雙方承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，部分地區(qū)在法定資質(zhì)要求之外，增設(shè)諸如施工企業(yè)須在本地注冊(cè)分公司或具備本地項(xiàng)目業(yè)績(jī)等隱性準(zhǔn)入條件，形成地方保護(hù)壁壘。在屋頂產(chǎn)權(quán)與收益分配機(jī)制方面，建筑屋頂作為建筑物共有部分，其產(chǎn)權(quán)安排與光伏投資主體權(quán)益易引發(fā)三類典型糾紛：開發(fā)商在新建小區(qū)屋頂預(yù)裝光伏設(shè)施，業(yè)主入住后以“侵犯共有權(quán)”為由要求拆除；物業(yè)公司擅自出租屋頂并獲取收益，引發(fā)權(quán)屬與收益爭(zhēng)議；頂樓業(yè)主在專屬露臺(tái)建設(shè)光伏，其他業(yè)主以“影響建筑外觀”為由提出異議。在監(jiān)管協(xié)同方面，分布式可再生能源項(xiàng)目建設(shè)涉及能源、住建、消防、自然資源、應(yīng)急管理等多部門，各部門監(jiān)管職責(zé)交叉與協(xié)調(diào)缺位問題突出，增加企業(yè)合規(guī)難度和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
四是項(xiàng)目并網(wǎng)驗(yàn)收環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)滯后與機(jī)制缺失。在涉網(wǎng)性能管理方面，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新滯后于行業(yè)發(fā)展，國(guó)標(biāo)、行標(biāo)、企標(biāo)等多層標(biāo)準(zhǔn)并存導(dǎo)致適用沖突，加之標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行虛化，致使“帶病并網(wǎng)”問題突出。在電網(wǎng)承載力評(píng)估與接入管理方面，國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)估機(jī)制、動(dòng)態(tài)預(yù)警體系以及電網(wǎng)增容改造成本疏導(dǎo)機(jī)制，制約分布式可再生能源的可持續(xù)接入。在系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)防控方面，由于現(xiàn)行立法未明確規(guī)?；尤氲南到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理要求，也缺乏全鏈條風(fēng)險(xiǎn)管控和責(zé)任界定機(jī)制，導(dǎo)致防控措施缺乏剛性約束，且糾紛解決依據(jù)不足。
五是市場(chǎng)參與機(jī)制不健全與價(jià)格機(jī)制不完善。現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制難以適應(yīng)“裝機(jī)規(guī)模小、分布規(guī)律散”的分布式可再生能源項(xiàng)目特征，其“可觀、可測(cè)、可調(diào)、可控”能力存在較大差異，缺乏精細(xì)化和具有可操作性的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)。同時(shí)，分布式光伏大發(fā)時(shí)段多處于電力市場(chǎng)交易低價(jià)區(qū)間，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足，加之自身市場(chǎng)業(yè)務(wù)能力、技術(shù)水平有限，導(dǎo)致其參與市場(chǎng)化交易的積極性不高。價(jià)格機(jī)制方面，就近交易模式下，“過網(wǎng)費(fèi)”機(jī)制不完善，未充分反映占用輸配電備用容量的成本；自發(fā)自用模式下，用戶未完全承擔(dān)政府性基金及交叉補(bǔ)貼等社會(huì)責(zé)任費(fèi)用，相關(guān)成本由其他用戶分?jǐn)?，加劇不公平現(xiàn)象。
推動(dòng)分布式可再生能源
高質(zhì)量發(fā)展的法治保障
分布式可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)涉及多環(huán)節(jié)、多主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)工程，需實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、調(diào)度、交易、消納全鏈條的協(xié)同銜接，同時(shí)要求政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等多元主體依法履行相應(yīng)義務(wù)?；诋?dāng)前分布式可再生能源發(fā)展存在的問題，應(yīng)在明確其定義及“就近利用”基本定位的基礎(chǔ)上，推進(jìn)系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，并將相關(guān)制度在《電力法》《可再生能源法》等立法中予以保障：
其一，完善分布式可再生能源規(guī)劃制度，筑牢發(fā)展統(tǒng)籌基礎(chǔ)。一是明確分布式可再生能源的法律地位，推動(dòng)各方對(duì)分布式能源劃分界面形成統(tǒng)一共識(shí)；二是建立分布式可再生能源資源調(diào)查和評(píng)估制度，為科學(xué)編制規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐；三是在全國(guó)新能源發(fā)展總規(guī)模和布局框架下，分省科學(xué)制定分布式可再生能源發(fā)展規(guī)劃，確保國(guó)家和地方規(guī)劃有序銜接、各專項(xiàng)規(guī)劃有效協(xié)調(diào)；四是強(qiáng)化國(guó)土空間保障，明確分布式可再生能源用地優(yōu)先等級(jí)，做好用地預(yù)留。
其二，健全分布式可再生能源建設(shè)管理制度，規(guī)范項(xiàng)目落地流程。一是明確分布式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理制度，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應(yīng)當(dāng)明確備案機(jī)關(guān)及其權(quán)限、備案程序等，杜絕“多頭備案”“權(quán)限交叉”等問題；二是備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定并公開分布式可再生能源項(xiàng)目備案服務(wù)指南，列明項(xiàng)目備案所需信息內(nèi)容、辦理流程及時(shí)限等，提高工作透明度，為投資主體提供清晰指引。
其三，優(yōu)化分布式可再生能源并網(wǎng)與調(diào)度運(yùn)行制度，保障系統(tǒng)安全協(xié)同。一是明確分布式可再生能源并網(wǎng)模式，電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)不同類型的分布式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目制定差異化的電網(wǎng)接入技術(shù)要求，落實(shí)接入服務(wù)責(zé)任，提升接入效率與服務(wù)水平；二是建立分布式可再生能源發(fā)電接入電網(wǎng)承載力評(píng)估制度，引導(dǎo)項(xiàng)目根據(jù)配網(wǎng)承載力科學(xué)合理布局，避免無序接入引發(fā)電網(wǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)；三是明確電網(wǎng)對(duì)分布式可再生能源“可觀、可測(cè)、可調(diào)、可控”（四可）要求，提升電網(wǎng)調(diào)控能力；四是明確分布式可再生能源項(xiàng)目的電網(wǎng)安全保障義務(wù)，壓實(shí)項(xiàng)目主體安全責(zé)任；五是明確分布式可再生能源項(xiàng)目可獨(dú)立或者通過微電網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調(diào)度，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
其四，構(gòu)建分布式可再生能源消納責(zé)任權(quán)重和交易制度，推動(dòng)市場(chǎng)化與公平化發(fā)展。一是修改可再生能源全額保障性收購(gòu)制度，實(shí)行可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重制度，推動(dòng)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)化消納；二是建立適應(yīng)各類分布式可再生能源的市場(chǎng)交易機(jī)制；三是加快研究制定分布式新能源及聚合商的管理規(guī)范和準(zhǔn)入要求，完善市場(chǎng)交易支撐體系；四是建立分布式可再生能源參與綠證綠電交易制度，明確聚合商代理分布式可再生能源項(xiàng)目參與交易的具體規(guī)則；五是明確各類可再生能源發(fā)電主體、新型經(jīng)營(yíng)主體和各相關(guān)方應(yīng)當(dāng)公平承擔(dān)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓、事故備用等責(zé)任，并按規(guī)定公平承擔(dān)輸配電成本、系統(tǒng)平衡成本、交叉補(bǔ)貼、政府性基金和附加等經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任。
