中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：電力作為基礎(chǔ)性能源商品，其價(jià)格形成機(jī)制改革直接影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率與能源資源配置效率。當(dāng)前，中國(guó)正處于電力市場(chǎng)化改革的深水區(qū)與攻堅(jiān)期，用戶側(cè)電價(jià)體系已全面開啟從政府定價(jià)為主向市場(chǎng)化定價(jià)為主的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。不同用戶群體的用電特性、負(fù)荷規(guī)模及政策定位存在顯著差異，形成了差異化的電價(jià)機(jī)制安排。本文旨在系統(tǒng)梳理改革歷程、分析現(xiàn)狀特征、剖析制約市場(chǎng)化發(fā)展的核心問(wèn)題，并提出針對(duì)性完善建議，推動(dòng)電力市場(chǎng)朝著健康、有序、高效的方向持續(xù)發(fā)展。
一、用戶側(cè)電費(fèi)現(xiàn)狀
（一）市場(chǎng)化電力用戶電費(fèi)構(gòu)成
當(dāng)前，市場(chǎng)化電力用戶的電費(fèi)已非過(guò)去單一的目錄電價(jià)，而是形成了一個(gè)邏輯清晰、反映不同成本屬性的復(fù)合體系。這一體系涵蓋市場(chǎng)決定的電量?jī)r(jià)格、政府監(jiān)管的輸配費(fèi)用以及為系統(tǒng)運(yùn)行和政策目標(biāo)而設(shè)立的分?jǐn)?分享費(fèi)用。
其中，電費(fèi)的主體部分是上網(wǎng)電費(fèi)，它直接由市場(chǎng)交易形成，通常占總費(fèi)用的60%-80%，是反映一次能源成本與供需形勢(shì)的核心。其構(gòu)成不僅包含通過(guò)中長(zhǎng)期交易鎖定的合約電費(fèi)，在已進(jìn)入現(xiàn)貨長(zhǎng)周期運(yùn)行的省份，還包含日前市場(chǎng)、實(shí)時(shí)市場(chǎng)的出清電價(jià)，以及中長(zhǎng)期合約與現(xiàn)貨出清價(jià)差額形成的偏差結(jié)算費(fèi)用。同時(shí)，用戶還需承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重對(duì)應(yīng)的環(huán)境價(jià)值結(jié)算費(fèi)用、綠證交易溢價(jià)費(fèi)用。除此之外，市場(chǎng)用戶還需分?jǐn)偦蚍窒碛墒袌?chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生的各類保障系統(tǒng)平衡、補(bǔ)償及考核費(fèi)用。
相對(duì)于波動(dòng)的市場(chǎng)電價(jià)，輸配電費(fèi)作為政府嚴(yán)格監(jiān)管的自然壟斷環(huán)節(jié)費(fèi)用，嚴(yán)格遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，2023年全國(guó)各省已完成第三周期輸配電價(jià)核定，價(jià)格保持相對(duì)穩(wěn)定。
為保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，用戶還需分?jǐn)傁到y(tǒng)運(yùn)行費(fèi)，這主要包括用于購(gòu)買調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)，以及為激勵(lì)煤電、抽水蓄能等調(diào)節(jié)性電源而支付的容量電費(fèi)。目前，行業(yè)正加速推進(jìn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”“誰(shuí)引起、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的差異化分?jǐn)倷C(jī)制建設(shè)，明確新能源場(chǎng)站按出力預(yù)測(cè)偏差程度承擔(dān)相應(yīng)調(diào)節(jié)費(fèi)用，用戶按負(fù)荷波動(dòng)特性、用電可靠性要求差異化分擔(dān)系統(tǒng)運(yùn)行成本，逐步替代傳統(tǒng)的“按電量均攤”模式，提升分?jǐn)偣叫浴?/span>
此外，電費(fèi)中還包含政策性的社會(huì)責(zé)任費(fèi)用，如國(guó)家征收的可再生能源電價(jià)附加，以及工商業(yè)用戶對(duì)居民、農(nóng)業(yè)用電進(jìn)行交叉補(bǔ)貼的顯性化部分。電力傳輸、變電、配電全環(huán)節(jié)能量損耗對(duì)應(yīng)的成本分?jǐn)傢?xiàng)目，線損客觀反映了電能傳輸過(guò)程中的物理?yè)p耗成本，其費(fèi)率隨著電網(wǎng)效率提升而持續(xù)下降。
最后，為確保結(jié)算精準(zhǔn)公平，賬單中設(shè)有結(jié)算調(diào)整電費(fèi)，用于對(duì)分時(shí)電價(jià)執(zhí)行偏差、功率因數(shù)考核等進(jìn)行多退少補(bǔ)，體現(xiàn)了電力市場(chǎng)精細(xì)化運(yùn)營(yíng)的復(fù)雜性。
整體而言，電費(fèi)主要包括上網(wǎng)電費(fèi)、輸配電費(fèi)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)、社會(huì)責(zé)任費(fèi)用、線損費(fèi)用及結(jié)算調(diào)整電費(fèi)六類核心費(fèi)用；五類市場(chǎng)化分?jǐn)?分享費(fèi)用涵蓋跨省跨區(qū)輸電費(fèi)用、輔助服務(wù)費(fèi)用、市場(chǎng)化偏差電量結(jié)算調(diào)整費(fèi)用等具體類型。各類費(fèi)用明確了差異化的形成機(jī)制與責(zé)任承擔(dān)方式，構(gòu)成邏輯清晰、權(quán)責(zé)界定明確的市場(chǎng)化電費(fèi)定價(jià)體系。
（二）非市場(chǎng)化用戶（居民和農(nóng)業(yè)）電價(jià)機(jī)制
居民與農(nóng)業(yè)用電作為民生保障的核心領(lǐng)域，實(shí)行政府定價(jià)機(jī)制，不參與市場(chǎng)化交易，其電費(fèi)構(gòu)成參考供電平均成本、核定輸配電費(fèi)、政府性基金及附加等，核心目標(biāo)是保障居民基本用電需求、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。
目前，居民用電全面實(shí)行階梯電價(jià)制度，截至2025年，全國(guó)已有28個(gè)省份推行居民峰谷分時(shí)電價(jià)試點(diǎn)，峰谷電價(jià)差普遍拉大至1.5倍以上，部分省份達(dá)到2倍，通過(guò)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)居民錯(cuò)峰用電。農(nóng)業(yè)用電執(zhí)行特定優(yōu)惠電價(jià)，全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)約0.45元/千瓦時(shí)，其低于供電成本的部分，通過(guò)工商業(yè)用戶承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任費(fèi)用（即交叉補(bǔ)貼）予以彌補(bǔ)。針對(duì)糧食生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖等戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)用電，部分省份還出臺(tái)了額外電價(jià)減免政策，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)扶持力度。
（三）改革對(duì)市場(chǎng)化電力用戶的影響
市場(chǎng)化改革深刻地重塑了工商業(yè)用戶的用電體驗(yàn)與成本結(jié)構(gòu)。用戶的角色從過(guò)去被動(dòng)的“價(jià)格接受者”，轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰鲃?dòng)決策、管理風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)相應(yīng)后果的“市場(chǎng)參與者”。這一根本性轉(zhuǎn)變帶來(lái)了多重復(fù)雜影響。
首先，價(jià)格波動(dòng)成為用戶必須面對(duì)的核心風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化改革后，告別了政府定價(jià)的穩(wěn)定預(yù)期，電價(jià)真實(shí)反映燃料成本、極端天氣及新能源出力的劇烈波動(dòng)。尤其在現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行地區(qū)，實(shí)時(shí)電價(jià)在供需緊張時(shí)可能出現(xiàn)數(shù)倍飆升，例如2024年夏季極端高溫期間，部分省份實(shí)時(shí)電價(jià)一度突破3元/千瓦時(shí)，對(duì)電力成本敏感的高耗能企業(yè)構(gòu)成了嚴(yán)峻的成本挑戰(zhàn)。
其次，電費(fèi)構(gòu)成與管理的復(fù)雜性顯著增加。隨著改革的進(jìn)行，電費(fèi)賬單從傳統(tǒng)“目錄電價(jià)×用電量”的單一計(jì)費(fèi)模式，演變?yōu)榘袌?chǎng)交易價(jià)、輸配電費(fèi)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)、政府性基金及各類分?jǐn)傉{(diào)整項(xiàng)的復(fù)合體系。理解這些名目并做出優(yōu)化決策，是新環(huán)境下對(duì)用戶自身的能源管理能力的更高要求。當(dāng)前，仍有相當(dāng)比例的中小用戶反映難以完全理解電費(fèi)明細(xì)，費(fèi)用解讀服務(wù)亟待優(yōu)化。
雖然市場(chǎng)化改革給用戶帶來(lái)了不少挑戰(zhàn)，但也賦予了用戶前所未有的自主選擇權(quán)。用戶不僅可以在電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電與眾多售電公司之間進(jìn)行選擇，還能根據(jù)自身負(fù)荷特性，挑選固定價(jià)、浮動(dòng)價(jià)或分時(shí)電價(jià)等多樣化零售套餐，以尋求成本最優(yōu)解。這種選擇權(quán)意味著，具備更強(qiáng)專業(yè)能力的用戶，能夠通過(guò)參與市場(chǎng)分享紅利；反之，則可能暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中。這種權(quán)責(zé)對(duì)等的新格局，標(biāo)志著電力商品屬性的真正回歸。
二、電價(jià)改革歷程
（一）嚴(yán)格管制時(shí)期（1949-2002年）：統(tǒng)一目錄電價(jià)下的隱性補(bǔ)貼
新中國(guó)成立至2002年電力體制改革前，電力行業(yè)實(shí)行“發(fā)輸配售垂直一體化”壟斷管理體制，所有用戶（工商業(yè)、居民、農(nóng)業(yè)）均執(zhí)行政府統(tǒng)一制定的目錄銷售電價(jià)。這一時(shí)期電價(jià)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，主要分為單一制電價(jià)和分類電價(jià)（大工業(yè)、一般工商業(yè)、居民、農(nóng)業(yè)等），價(jià)格長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。但由于電價(jià)制定未充分反映不同用戶的實(shí)際供電成本，交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象普遍存在（即工商業(yè)用戶承擔(dān)較高電價(jià)，隱性補(bǔ)貼居民和農(nóng)業(yè)用戶）。這種定價(jià)模式既缺乏對(duì)發(fā)電企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制，也無(wú)法引導(dǎo)用戶合理用電，用戶完全處于價(jià)格接受者地位，無(wú)任何用電選擇權(quán)。
（二）市場(chǎng)化探索階段（2002-2014年）：以大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)突破
2002年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》（簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”），啟動(dòng)以“廠網(wǎng)分開、主輔分離”為核心的第一輪電力體制改革，為用戶側(cè)市場(chǎng)化改革奠定基礎(chǔ)。這一階段的用戶側(cè)改革以大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)為核心，標(biāo)志著用戶側(cè)市場(chǎng)化的萌芽。改革明確允許符合條件的大型電力用戶直接與發(fā)電企業(yè)協(xié)商確定購(gòu)電價(jià)格和電量，交易模式以“價(jià)差模式”為主。
此階段改革重點(diǎn)集中在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，輸配售環(huán)節(jié)仍保持壟斷經(jīng)營(yíng)，絕大多數(shù)中小用戶仍執(zhí)行政府制定的目錄電價(jià)，用戶側(cè)市場(chǎng)化進(jìn)展相對(duì)緩慢。截至2014年，全國(guó)大用戶直購(gòu)電交易電量?jī)H占全社會(huì)用電量的8.3%，市場(chǎng)化覆蓋范圍有限。
（三）深化改革階段（2015-2020年）：“管住中間、放開兩頭”框架確立
2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)文），明確“管住中間、放開兩頭”的核心體制架構(gòu)，標(biāo)志著新一輪電力市場(chǎng)化改革全面啟動(dòng)，用戶側(cè)改革進(jìn)入突破性進(jìn)展階段。
本輪改革通過(guò)一系列關(guān)鍵舉措，從根本上重構(gòu)了市場(chǎng)格局，有序放開了配售電業(yè)務(wù)，引入社會(huì)資本成立售電公司，打破了電網(wǎng)企業(yè)的單一售電模式。同時(shí)，大幅縮減計(jì)劃電量規(guī)模，使市場(chǎng)化交易電量占比逐年提升。此外，相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)陸續(xù)組建，并啟動(dòng)了多省份的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)，初步形成了“中長(zhǎng)期+現(xiàn)貨”的市場(chǎng)化價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。在此階段，符合條件的工商業(yè)用戶首次獲得了自主選擇權(quán)，可通過(guò)與售電公司簽約或直接入市交易獲取電價(jià)，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)接受價(jià)格到主動(dòng)參與市場(chǎng)的歷史性轉(zhuǎn)變。
（四）全面市場(chǎng)化階段（2021年至今）：工商業(yè)用戶全面入市與市場(chǎng)機(jī)制完善
2021年，國(guó)家發(fā)展改革委1439號(hào)文，全面取消工商業(yè)目錄電價(jià)，標(biāo)志著用戶側(cè)改革進(jìn)入全面市場(chǎng)化新階段。截至2025年，全國(guó)市場(chǎng)化覆蓋率已超過(guò)95%，僅余少量小微企業(yè)由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，作為平穩(wěn)過(guò)渡的制度安排。與此同時(shí)，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍，2023年起，工商業(yè)用戶市場(chǎng)交易電價(jià)浮動(dòng)范圍擴(kuò)大到上下限浮動(dòng)20%，高耗能企業(yè)“上下浮動(dòng)不設(shè)限”，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)電力供需的作用。此外，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)明顯提速，至2025年全國(guó)已有16個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)入現(xiàn)貨市場(chǎng)長(zhǎng)周期連續(xù)運(yùn)行，其價(jià)格發(fā)現(xiàn)與資源優(yōu)化配置功能日益凸顯。
三、存在問(wèn)題
中國(guó)用戶側(cè)電價(jià)改革雖取得顯著進(jìn)展，但隨著工商業(yè)用戶全面進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制不完善、監(jiān)管體系不健全等深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益凸顯，尤其對(duì)中小用戶的用能成本、風(fēng)險(xiǎn)管理能力和市場(chǎng)公平性構(gòu)成挑戰(zhàn)。主要問(wèn)題集中在以下四個(gè)方面。
（一）價(jià)格機(jī)制方面：波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與用戶承受能力不匹配
市場(chǎng)化改革后，電能量?jī)r(jià)格完全由市場(chǎng)形成，其波動(dòng)性顯著增強(qiáng)。這既受到煤炭、天然氣等一次能源價(jià)格劇烈波動(dòng)的影響，也與極端天氣頻發(fā)、新能源出力不確定性及經(jīng)濟(jì)周期變化等多重因素密切相關(guān)。絕大多數(shù)用戶，尤其是缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)與資金緩沖能力的中小微企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)承受與管理能力嚴(yán)重不足。
不匹配首先體現(xiàn)在零售套餐的選擇困境上。用戶若選擇固定價(jià)套餐，雖能鎖定成本，卻可能錯(cuò)失市場(chǎng)價(jià)格下行時(shí)的紅利；若選擇浮動(dòng)價(jià)，則須直面市場(chǎng)價(jià)格飆升的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研顯示，約55%的中小用戶在此選擇中感到困惑，難以匹配自身風(fēng)險(xiǎn)偏好。其次，在連續(xù)運(yùn)行現(xiàn)貨市場(chǎng)的省份，實(shí)時(shí)電價(jià)的短期極端波動(dòng)構(gòu)成直接沖擊，即便用戶大部分電量已通過(guò)中長(zhǎng)期合約覆蓋，少量的偏差電量如以數(shù)倍于中長(zhǎng)期合約價(jià)的實(shí)時(shí)電價(jià)結(jié)算，仍可能導(dǎo)致預(yù)算失控。更深層的問(wèn)題在于，有效的風(fēng)險(xiǎn)管理工具普遍缺失。國(guó)內(nèi)電力期貨、期權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)化金融衍生品市場(chǎng)仍處起步階段，場(chǎng)外定制化產(chǎn)品門檻高、供給少，使得廣大中小用戶幾乎無(wú)法通過(guò)金融工具對(duì)沖價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。由此，難以預(yù)測(cè)的購(gòu)電成本已成為影響其經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性的重要不確定性因素。
（二）市場(chǎng)建設(shè)方面：市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范與用戶參與度不足
當(dāng)前我國(guó)售電市場(chǎng)呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、質(zhì)量參差不齊”的格局，市場(chǎng)運(yùn)作仍顯粗放，用戶深度參與面臨障礙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2025年底全國(guó)注冊(cè)售電公司已超5800家，但超過(guò)八成公司年售電量不足1億千瓦時(shí)，市場(chǎng)集中度低，呈現(xiàn)出“野蠻生長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)。
這種格局下，惡性競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)突出。部分售電公司為搶占份額，以低價(jià)套餐吸引用戶，然而自身缺乏對(duì)批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和資金儲(chǔ)備，導(dǎo)致其在批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格飆升時(shí)無(wú)力履約。2023至2024年間，全國(guó)已有42家售電公司因嚴(yán)重虧損而退出市場(chǎng)，波及超2萬(wàn)戶中小用戶，直接影響其用電的連續(xù)性與穩(wěn)定性。
與此同時(shí)，信息不對(duì)稱問(wèn)題依然顯著。零售套餐合約條款復(fù)雜，約65%的中小用戶反映難以理解偏差考核、價(jià)格聯(lián)動(dòng)等關(guān)鍵內(nèi)容。部分售電公司存在風(fēng)險(xiǎn)提示不足、宣傳不實(shí)等問(wèn)題，使用戶在不知情中承擔(dān)了未預(yù)見的成本與風(fēng)險(xiǎn)。
從市場(chǎng)角度看，服務(wù)能力整體薄弱。絕大多數(shù)售電公司商業(yè)模式仍停留在簡(jiǎn)單的“批零價(jià)差”套利上，缺乏為用戶提供負(fù)荷管理、能效優(yōu)化、碳資產(chǎn)服務(wù)等增值服務(wù)的能力。調(diào)研顯示，僅約18%的中小用戶曾從售電公司獲得除購(gòu)電以外的專業(yè)服務(wù)。市場(chǎng)尚未形成以專業(yè)服務(wù)創(chuàng)造價(jià)值的良性生態(tài)，這既限制了用戶的獲得感，也制約了售電市場(chǎng)本身的健康與可持續(xù)發(fā)展。
（三）成本分?jǐn)倖?wèn)題：系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制有待完善
截至2025年底，全國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘恳颜既珖?guó)發(fā)電裝機(jī)容量半數(shù)以上。隨著新能源裝機(jī)規(guī)模的快速提升，電力系統(tǒng)對(duì)靈活性調(diào)節(jié)資源的需求日益迫切，由此產(chǎn)生的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用也持續(xù)擴(kuò)大。2024年，全國(guó)輔助服務(wù)費(fèi)用規(guī)模已達(dá)580億元，較五年前增長(zhǎng)超過(guò)四倍。然而，當(dāng)前系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用的分?jǐn)倷C(jī)制仍顯粗放，難以適應(yīng)高比例新能源并網(wǎng)下電力系統(tǒng)的發(fā)展需求，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。
一是責(zé)任劃分不清晰。系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用的產(chǎn)生源于多重因素，包括新能源出力波動(dòng)、用戶負(fù)荷變化以及用戶高可靠性用電需求等，但相關(guān)責(zé)任主體之間的量化分?jǐn)倷C(jī)制尚未建立。此外，用戶需求側(cè)管理、調(diào)峰輔助服務(wù)、現(xiàn)貨市場(chǎng)峰谷價(jià)差機(jī)制均承擔(dān)削峰填谷功能，但未明確各類政策措施對(duì)應(yīng)的成本責(zé)任主體，缺乏協(xié)調(diào)與成本界定的清晰框架，導(dǎo)致責(zé)任歸屬模糊。
二是分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前各地區(qū)執(zhí)行的分?jǐn)傄?guī)則差異較大，有的按用電量平攤，有的按最大需量或峰時(shí)電量加權(quán)計(jì)算，造成地區(qū)間用戶負(fù)擔(dān)顯著不公。例如，同一家大型制造企業(yè)在不同地區(qū)承擔(dān)的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)單價(jià)可能相差近一倍，這不僅影響用戶成本預(yù)期，也不利于全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)。
三是費(fèi)用透明度不足。目前用戶電費(fèi)賬單中通常只列示“系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)”總額，并未進(jìn)一步分解顯示，也缺乏計(jì)算依據(jù)的說(shuō)明。調(diào)研顯示，約75%的用戶并不清楚該部分費(fèi)用的具體來(lái)源，難以對(duì)費(fèi)用合理性進(jìn)行監(jiān)督，影響了分?jǐn)倷C(jī)制的公平性與公信力。
總體來(lái)看，系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制在責(zé)任界定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與信息透明方面均有待完善，這不僅關(guān)系到用戶成本的公平負(fù)擔(dān)，更影響電力系統(tǒng)長(zhǎng)期安全穩(wěn)定運(yùn)行與市場(chǎng)化改革深化。
（四）公平問(wèn)題：交叉補(bǔ)貼面臨諸多困難
我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民、農(nóng)業(yè)用電”的交叉補(bǔ)貼政策，這種隱性補(bǔ)貼主要通過(guò)兩個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)：一是在輸配電價(jià)核定過(guò)程中，需要抬高工商業(yè)用戶輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，降低居民、農(nóng)業(yè)用戶輸配電價(jià)；二是在系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用中增加工商業(yè)用戶分?jǐn)偙壤?，彌補(bǔ)居民、農(nóng)業(yè)用戶的用能成本缺口。這種做法造成不同用戶群體間承擔(dān)了不公平費(fèi)用。據(jù)測(cè)算，2024年全國(guó)工商業(yè)用戶承擔(dān)的居民農(nóng)業(yè)交叉補(bǔ)貼總額約2100億元，平均每千瓦時(shí)工商業(yè)用電承擔(dān)補(bǔ)貼約0.04元。
當(dāng)前，交叉補(bǔ)貼改革面臨諸多實(shí)際困難。一方面，居民電價(jià)直接關(guān)系民生保障，短期內(nèi)大幅調(diào)整的可行性較低，其次，不同地區(qū)居民收入水平、用電需求差異較大，統(tǒng)一調(diào)整難度大；另一方面，明確補(bǔ)貼來(lái)源、建立市場(chǎng)化補(bǔ)貼機(jī)制需要能源、財(cái)政、價(jià)格等多部門協(xié)同推進(jìn)，涉及利益格局調(diào)整，政策落地阻力較大。盡管國(guó)家層面多次強(qiáng)調(diào)要“逐步清理規(guī)范交叉補(bǔ)貼”，但具體改革路徑、時(shí)間表仍未明確。
四、完善建議
（一）構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)防控體系
為保障用戶權(quán)益并提升市場(chǎng)整體穩(wěn)定性，亟需構(gòu)建涵蓋“金融工具、標(biāo)準(zhǔn)合約、監(jiān)管保障與主體賦能”的多層次風(fēng)險(xiǎn)防控體系。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)層面協(xié)同推進(jìn)。
首先，應(yīng)加速推進(jìn)電力金融市場(chǎng)建設(shè)。建議在現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行成熟的地區(qū)，率先推出以區(qū)域電價(jià)指數(shù)為標(biāo)的的標(biāo)準(zhǔn)化期貨、期權(quán)合約，為市場(chǎng)提供公開、透明的長(zhǎng)期價(jià)格信號(hào)與套期保值工具。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)開發(fā)適合中小用戶的場(chǎng)外風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)品，降低其對(duì)沖價(jià)格波動(dòng)的門檻。
其次，需全面強(qiáng)化零售側(cè)規(guī)范管理與能力建設(shè)。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)著力規(guī)范交易行為，通過(guò)推行標(biāo)準(zhǔn)化的零售合同示范文本來(lái)明確關(guān)鍵條款、防范信息不對(duì)稱。同時(shí)，鼓勵(lì)售電公司創(chuàng)新套餐設(shè)計(jì)，探索與指數(shù)掛鉤的“浮動(dòng)電價(jià)+固定服務(wù)費(fèi)”模式，或提供設(shè)有價(jià)格上限的“保底”套餐，使用戶在享受市場(chǎng)紅利的同時(shí)明確風(fēng)險(xiǎn)邊界。另一方面，必須加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管并賦能用戶，通過(guò)建立公開透明的售電公司信用評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，并對(duì)侵害用戶權(quán)益的行為加大懲處力度。此外，還需通過(guò)編制指南、開展培訓(xùn)等方式，系統(tǒng)性地提升中小用戶的市場(chǎng)參與能力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
最后，應(yīng)積極推動(dòng)虛擬電廠等新興業(yè)態(tài)發(fā)展。通過(guò)完善市場(chǎng)規(guī)則，支持其聚合分布式資源參與電力交易與輔助服務(wù)，以市場(chǎng)化方式挖掘系統(tǒng)靈活性潛力，從源頭上降低整體運(yùn)行成本，從而間接惠及廣大用戶。
（二）優(yōu)化系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制
為建立公平高效的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，應(yīng)圍繞“責(zé)任清晰、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公開透明”三大目標(biāo)，實(shí)施系統(tǒng)性改革。
核心在于建立權(quán)責(zé)對(duì)等的成本分?jǐn)傇瓌t。必須明確界定不同主體對(duì)系統(tǒng)調(diào)節(jié)需求的“責(zé)任”，推動(dòng)從“用電量均攤”向“責(zé)任分?jǐn)偂鞭D(zhuǎn)變。具體而言，應(yīng)建立“波動(dòng)性責(zé)任量化機(jī)制”，對(duì)新能源場(chǎng)站按其出力預(yù)測(cè)偏差與波動(dòng)幅度收取調(diào)節(jié)費(fèi)用，對(duì)用戶則依據(jù)其負(fù)荷波動(dòng)特性、峰谷用電比例及可靠性要求差異化征收系統(tǒng)適應(yīng)性費(fèi)用，真正落實(shí)“誰(shuí)引起、誰(shuí)承擔(dān)”。同時(shí)，需厘清需求側(cè)響應(yīng)、輔助服務(wù)與現(xiàn)貨市場(chǎng)等不同機(jī)制的成本邊界，避免重復(fù)分?jǐn)偂?/span>
關(guān)鍵舉措是推動(dòng)分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)的規(guī)范與統(tǒng)一。建議由國(guó)家主管部門牽頭，制定全國(guó)統(tǒng)一的系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)分?jǐn)傊笇?dǎo)框架，明確核心原則與計(jì)算方法。在統(tǒng)一框架下，允許地方結(jié)合實(shí)際優(yōu)化參數(shù)，但必須確保同類用戶在不同地區(qū)間的負(fù)擔(dān)相對(duì)均衡，減少地區(qū)間不公平競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)優(yōu)先推廣結(jié)合“用電量、最大需量與峰時(shí)負(fù)荷系數(shù)”的綜合分?jǐn)偰Ｊ剑愿珳?zhǔn)地反映用戶對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)際需求與影響。
執(zhí)行保障在于全面提升費(fèi)用透明度。電網(wǎng)企業(yè)及售電公司按月詳細(xì)披露系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)的具體構(gòu)成、計(jì)算依據(jù)與分?jǐn)偙壤⑼ㄟ^(guò)電費(fèi)賬單、線上平臺(tái)等渠道向用戶提供清晰易懂的解讀說(shuō)明。同時(shí)，應(yīng)建立用戶咨詢反饋機(jī)制，及時(shí)解答疑問(wèn)，從而構(gòu)建起用戶能夠理解、監(jiān)督并信任的成本分?jǐn)倷C(jī)制。
（三）規(guī)范社會(huì)責(zé)任費(fèi)用中的交叉補(bǔ)貼
為破解長(zhǎng)期存在的交叉補(bǔ)貼難題，推動(dòng)社會(huì)責(zé)任費(fèi)用透明化與公平化，建議采取“三步走”策略，逐步清理規(guī)范交叉補(bǔ)貼，構(gòu)建市場(chǎng)化、公平化的補(bǔ)貼機(jī)制。
改革的首要基礎(chǔ)在于全面摸清補(bǔ)貼底數(shù)。建議由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局與財(cái)政部牽頭，在全國(guó)范圍內(nèi)開展交叉補(bǔ)貼專項(xiàng)審計(jì)，精準(zhǔn)核算居民、農(nóng)業(yè)用電的實(shí)際補(bǔ)貼規(guī)模、渠道及承擔(dān)主體，并建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，為后續(xù)改革提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。
在厘清現(xiàn)狀后，核心是建立透明、可持續(xù)的過(guò)渡性保障機(jī)制?？稍诒３志用?、農(nóng)業(yè)電價(jià)基本穩(wěn)定的前提下，設(shè)立過(guò)渡性基金，該基金來(lái)源可結(jié)合在輸配電價(jià)外單列征收與財(cái)政專項(xiàng)撥款，并明確向工商業(yè)用戶征收的補(bǔ)貼費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并在用戶電費(fèi)賬單中單獨(dú)列示“民生保障基金”科目，替代過(guò)去的隱性交叉補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”，大幅提升政策透明度與公眾認(rèn)知。
長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，需穩(wěn)步推進(jìn)居民、農(nóng)業(yè)電價(jià)市場(chǎng)化改革。在保障民生與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，漸進(jìn)式優(yōu)化居民階梯電價(jià)各檔電量與電價(jià)水平，逐步反映供電成本。對(duì)于農(nóng)業(yè)用電，按作物品種實(shí)行差異化定價(jià)，對(duì)糧食生產(chǎn)等戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)用電維持優(yōu)惠，對(duì)經(jīng)濟(jì)作物種植、農(nóng)產(chǎn)品加工等用電逐步與市場(chǎng)價(jià)銜接。為確保改革平穩(wěn)推進(jìn)，必須同步建立針對(duì)困難群體的直接現(xiàn)金補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從普惠式低價(jià)用電向精準(zhǔn)化民生保障的轉(zhuǎn)變，從根本上提升補(bǔ)貼效率。
五、總結(jié)
電力市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)關(guān)乎發(fā)展全局、兼顧效率與公平的系統(tǒng)工程，承載著優(yōu)化資源配置、保障能源安全、推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的多重使命。當(dāng)前，我國(guó)用戶側(cè)電價(jià)改革已步入機(jī)制轉(zhuǎn)換的“深水區(qū)”，在此關(guān)鍵階段，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，以系統(tǒng)思維破解深層次矛盾，在持續(xù)深化市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，著力強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控、健全民生保障、促進(jìn)公平負(fù)擔(dān)。
未來(lái)的改革之路，應(yīng)始終以保障用戶權(quán)益、尤其是維護(hù)廣大中小用戶健康發(fā)展能力為重要落腳點(diǎn)。通過(guò)加快構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)防控體系、持續(xù)規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、完善成本分?jǐn)倷C(jī)制、穩(wěn)步推動(dòng)交叉補(bǔ)貼透明化改革等舉措，確保改革紅利公平惠及各類市場(chǎng)主體。唯有如此，方能逐步構(gòu)筑起開放、透明、高效、公平的現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系，使其不僅成為電力資源優(yōu)化配置的高效平臺(tái)，更成為支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步、推動(dòng)能源清潔轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)注入持續(xù)而可靠的能源動(dòng)力。
