中國儲能網(wǎng)訊：2020年1月，財政部、國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，明確了可再生能源電價附加補助資金結(jié)算規(guī)則。
為穩(wěn)定行業(yè)預(yù)期，2020年10月，三部門再次聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見有關(guān)事項的補充通知》，進(jìn)一步明確了風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電項目全生命周期的合理利用小時數(shù)。同時，按照規(guī)定納入可再生能源發(fā)電補貼清單范圍的項目，所發(fā)電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
從全電量補貼到全生命周期補貼
為確保存量項目合理收益，基于核定電價時全生命周期發(fā)電小時數(shù)等因素，此次補充通知確定了各類項目全生命周期合理利用小時數(shù)。
其中，風(fēng)電一類、二類、三類、四類資源區(qū)項目全生命周期合理利用小時數(shù)分別為48000小時、44000小時、40000小時和36000小時。海上風(fēng)電全生命周期合理利用小時數(shù)為52000小時。
光伏發(fā)電一類、二類、三類資源區(qū)項目全生命周期合理利用小時數(shù)為32000小時、26000小時和22000小時。國家確定的光伏領(lǐng)跑者基地項目和2019年、2020年競價項目全生命周期合理利用小時數(shù)在所在資源區(qū)小時數(shù)基礎(chǔ)上增加10%。
在上述基準(zhǔn)下，納入可再生能源發(fā)電補貼清單范圍的項目，在未超過項目全生命周期合理利用小時數(shù)時，按可再生能源發(fā)電項目當(dāng)年實際發(fā)電量給予補貼；所發(fā)電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。也就是說，政策將非水可再生能源全電量補貼調(diào)整為全生命周期補貼。
據(jù)了解，2020年國家可再生能源電價補貼資金預(yù)算總額約924億元，同比增長7%。有專家預(yù)測，2020年底補貼總需求為3000億元左右，其中風(fēng)電約為1550億元，光伏約為1250億元，剩余為生物質(zhì)和獨立系統(tǒng)等項目的補貼。專家認(rèn)為，2020年后風(fēng)電、光伏項目將全面平價上網(wǎng)，新增項目不再需要國家補貼，預(yù)計2028年電價補貼缺口達(dá)到峰值后，以后每個年度可再生能源基金收入將大于年度新增補貼需求，預(yù)計2038～2040年左右可達(dá)到100%補貼支付比例，即徹底解決補貼拖欠的問題。
“合理利用小時數(shù)”到底合不合理？
此次調(diào)整是政府管理部門首次明確風(fēng)電、光伏20年補貼年限，生物質(zhì)發(fā)電15年補貼年限。于新能源投資企業(yè)而言，補貼年限的落地尤為重要，一是長期懸而未決的政策盲區(qū)得以消弭，二是補貼確權(quán)后，新能源發(fā)電資產(chǎn)估值水平、融資能力也將有所提高。
政策同時明確：“納入可再生能源發(fā)電補貼清單范圍的項目，風(fēng)電、光伏發(fā)電項目自并網(wǎng)之日起滿20年后，生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達(dá)到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。”
對于存量并網(wǎng)項目而言，財政補貼退出的時間節(jié)點在合理利用小時數(shù)、補貼期限之間取其一，此舉客觀上減少了財政補貼的壓力，補貼缺口峰值也將提前到來。
然而，對于新能源投資企業(yè)而言，在項目投資規(guī)劃、核準(zhǔn)之初，均按照風(fēng)資源、光照資源確定發(fā)電利用小時數(shù)，且未對項目全生命周期補貼電量設(shè)置上限。根據(jù)新政，投資項目只能按照合理利用小時數(shù)上限獲得財政補貼，項目的投資收益率將同步下降，財務(wù)測算模型也將相應(yīng)調(diào)整。尤其對于運營超過10年以上的風(fēng)電、光伏項目而言，技改、運維等安排預(yù)計也將推后。
有機(jī)構(gòu)測算，在不考慮多發(fā)電量參與市場交易的前提下，50兆瓦光伏發(fā)電項目（標(biāo)桿電價0.6元/千瓦時、工程造價5元/瓦）內(nèi)部收益率將由14%下降至11%，項目全生命周期凈利潤總額將減少1.2億元左右。
對于多數(shù)投資企業(yè)而言，項目建設(shè)之初多選擇高效發(fā)電組件、大功率風(fēng)電機(jī)組，以提高項目發(fā)電利用小時數(shù)，降低全生命周期的度電成本。但在合理利用小時數(shù)的限制下，超發(fā)電量非但不能提高項目收益率，且增加了項目經(jīng)營不確定性。
對于海上風(fēng)電項目而言，政策影響更明顯。特別是海上風(fēng)電在2021年底并網(wǎng)的時間窗口下，從2019年底、2020年初就進(jìn)入“搶裝”狀態(tài)，海上風(fēng)電施工成本大幅增加，南方地區(qū)工程造價已經(jīng)突破2萬元/千瓦。在此背景下，如果合理利用小時數(shù)減少，項目投資收益率將進(jìn)一步收縮。
高發(fā)電小時數(shù)原本是提高項目估值的加分項，但在政策影響下反而變成了減分項。原因在于兩方面，一是項目補貼規(guī)模低于投資預(yù)期，二是超發(fā)電量收益具有不確定性。對于正在進(jìn)行交易的新能源發(fā)電資產(chǎn)而言，受合理利用小時政策出臺影響，多數(shù)項目面臨資產(chǎn)估值下降的新問題。
讀懂政策信號 把握發(fā)展航向
此次政策的出臺，對項目補貼權(quán)益進(jìn)行了“確權(quán)”，那么，它到底會對行業(yè)和具體項目產(chǎn)生哪些影響？
一是正式明確補貼總額和期限，解決了項目補貼額度不確定的歷史遺留問題。據(jù)了解，這是首次以文件形式正式明確可再生能源發(fā)電項目可以享受的補貼總額度=項目全生命周期補貼電量×補貼標(biāo)準(zhǔn)。
20年的補貼期是計算全生命周期合理利用小時數(shù)的理論最高年限?？傃a貼額和20年期限兩者當(dāng)中，先到為止。對于存量項目，如果歷史上實際發(fā)電小時數(shù)高于《通知》公布的年均合理小時數(shù)，則補貼時限將不到20年；如果項目發(fā)電小時數(shù)低于合理利用小時數(shù)，最多補貼20年。
這也是政府部門首次以文件的形式，正式明確風(fēng)電項目補貼的“全生命周期合理利用小時數(shù)”和補貼年限。包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源項目的補貼小時數(shù)、補貼年限、補貼額度都有了明確的說法，解決了長期困擾大家的歷史遺留問題，給投資者和資本市場吃了一顆定心丸。
二是按“合理利用小時數(shù)”給予補貼，保證了可再生能源發(fā)電項目的合理收益水平。
我國對可再生能源發(fā)電項目，采取了“固定電價”的補貼措施?？稍偕茉锤黝愴椖堪l(fā)電量的固定收購價格，是按照當(dāng)時平均投資成本、貸款利率、運維成本，以及各資源區(qū)保守的等效滿負(fù)荷小時數(shù)，加上合理收益確定的各類“標(biāo)桿電價”。即按照這個“標(biāo)桿電價”，收購“合理利用小時數(shù)”確定的電量，項目就能達(dá)到資本金內(nèi)部收益率8%～10%的合理水平。超過合理小時數(shù)的發(fā)電量，除了按火電基準(zhǔn)電價銷售（或者參與市場化交易），還可以取得綠證交易收益，多發(fā)多得。所以，不用擔(dān)心項目收益不能滿足投資要求。
三是項目補貼資金確權(quán)，為解決補貼資金拖欠問題奠定了基礎(chǔ)，補貼拖欠問題有望得到解決。
前后兩個文件一起完成了對可再生能源項目享受補貼權(quán)益的確認(rèn)，為運用金融手段解決補貼拖欠問題提供了必要條件。2021年開始除了海上風(fēng)電項目，不再新增需要補貼的項目。每個存量項目需要的補貼資金，按照該文件也可以進(jìn)行準(zhǔn)確測算。全部可再生能源項目需要的補貼資金總額實現(xiàn)了封口。這為國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，通過發(fā)債方式一次性集中解決補貼拖欠問題提供了基礎(chǔ)。企業(yè)也可以對確權(quán)的補貼拖欠資金，選擇通過資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行資金回籠，緩解現(xiàn)金流緊張狀況，減少損失。
四是綠證將成為增加項目收益的重要途徑。本次文件出臺后，一方面，享受補貼的電量，低于之前的發(fā)多少補多少，降低了補貼額度；另一方面，更應(yīng)看到政策帶來的重大利好，明確具體項目補貼總額和期限，打消了資本市場對存量項目的疑慮；確權(quán)為通過發(fā)債解決補貼拖欠奠定了基礎(chǔ)；補貼和綠證的脫鉤為綠色電力交易創(chuàng)造了條件。
實際上，對項目收益影響最大的不是合理小時數(shù)的多少，而是現(xiàn)在越演愈烈的、打著市場化交易的幌子變相壓低可再生能源上網(wǎng)電價、“保量不保價”的行為。近期看，政策對項目收益影響有限。長遠(yuǎn)看，對產(chǎn)業(yè)的裨益更多。準(zhǔn)確理解、正確把握，方可推動可再生能源快速向前發(fā)展。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年12期，作者系本刊記者
