文 | eo記者 周慧之
編輯 | 姜黎
超級疫情時刻，健康碼作為人手一份的政務應用，被視作數(shù)字時代全民協(xié)作的一次政府數(shù)字治理試驗。事實上，健康碼運行的機理，與電力等高頻基礎數(shù)據參與政府“散亂污”治理場景有異曲同工之處。
線上通過健康碼對疫情進行“大排查”的基本思路是，收集公民自主申報的健康狀況、旅居史、出行狀況等動態(tài)信息，依照各地規(guī)則做初步判定和篩查。而后，公民將收到綠碼、黃碼或紅碼不同結果，或通行或隔離，以作為省際流動的健康憑證。
而“散亂污”治理場景中，根據官方定義，“散”未能按照要求進駐工業(yè)園區(qū)，“亂”存在于居民集中區(qū)中違法經營，“污”沒有實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放等規(guī)范要求。這些違章違規(guī)經營無從查詢，更難以追蹤到真實生產狀況，幾乎處于“監(jiān)管真空”之下。
在海量場所中，搜尋并篩查出偽裝、隱匿中的“散亂污”，就成為提高政府治理效率的關鍵一環(huán)。
以用電負荷數(shù)據為代表的高頻基礎數(shù)據，可以根據耗能的負荷特征、用電曲線等信息，勾勒出不同用戶屬性和初步的身份排查，相當于為每一個耗能用戶自動生成一枚“健康碼”。
以屬地管理者為“散亂污”場所構建的判定條件為“診斷依據”，落入“散亂污”初步認定范圍的異常用戶將收到“紅碼”預警，工作人員即可鎖定疑似目標，待實地核實、上報審批確認無誤后，即可執(zhí)行整頓措施并實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。
這是電力數(shù)據參與政務服務（to G）或者說城市治理的嘗試之一。
而電力數(shù)據協(xié)助“散亂污”治理案例，也折射出中國地方政府治理思路的轉變——從“大江大河式”的傳統(tǒng)社會治理方式，進入到“毛細血管式”的數(shù)字治理模式。
這既依托數(shù)字化改造以實現(xiàn)高頻數(shù)據采集，更有賴于多方交互、跨界協(xié)同。
剖析“散亂污”數(shù)據治理案例的思路與難點，可以觀察到一系列大數(shù)據應用中待化解的共性問題，如數(shù)據采集標準化、跨界數(shù)據融合、算法公平、數(shù)據治理局限性等。
包括電力企業(yè)在內的實體企業(yè)，正站在完善機制以適配政府數(shù)字政府治理賽道的新起點。
//
政府治理切換至數(shù)據思維
//
從“大氣十條”（2013-2017）到“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”（2018-2020），兩輪大氣污染防控與環(huán)境治理周期在時間上無縫對接，所處的卻是社會治理極速變化的不同階段。在后一階段中，從政府到實體企業(yè)開始漸次醞釀數(shù)字化改造與業(yè)務重構。
地方政府層面已有響應。2017年10月，廣東省政府推動組建數(shù)字廣東網絡建設有限公司（由騰訊與聯(lián)通、電信、移動共同出資），承接省級“數(shù)字政府”的平臺運營。其他不少省份也成立了類似的省級“數(shù)字政府”運營主體。
2018年，《關于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》發(fā)布，其中一項重點工作是，全面開展“散亂污”企業(yè)及集群綜合整治行動，并要求全國在2020年底前基本完成。
可以說，“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”是對“大氣十條”的進階和再深化。這一階段，升級并加入數(shù)據思維，也體現(xiàn)在部分地區(qū)“散亂污”的具體治理工作中。
以廣州市為例，2018年10月，廣州市人民政府印發(fā)《廣州市強化“散亂污”場所清理整治行動方案》（以下簡稱《“散亂污”整治行動方案》）。當時廣州市政府層面決定將牽頭部門在生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)之外新增工信系統(tǒng)，意從基礎數(shù)據、過程管控方面引入數(shù)字工具。
“傳統(tǒng)（環(huán)保治理）的模式是，省里派人到市、市到縣、縣到鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街的基層工作人員既做裁判又做運動員?！毕嚓P人士表示，“數(shù)據一層層上報，每年數(shù)據都很漂亮，但環(huán)境治理結果一直不太理想，市民投訴情況也很多?！?
據了解，“散亂污”場所通常無法取得合法的經營許可，多屬手續(xù)不全的違章經營性質。政府無法憑借已有的信息登記情況，追蹤上述場所的真實生產狀況。而在過去的治理式中，僅由基層工作人員現(xiàn)場排查，覆蓋廣度、效率不足的同時，存在瞞報、虛報且難以追責的困境。
使用高頻基礎數(shù)據協(xié)助治理的優(yōu)勢是：一可為量化分析提供基礎，以定量指標篩選的方式提升治理效率；二能夠做到數(shù)據系統(tǒng)監(jiān)測的實時性，避免反復治理、仍不見效的出現(xiàn)；三數(shù)據所呈現(xiàn)的透明度具有監(jiān)督性，能在一定程度打破基層治理中的信息不對稱現(xiàn)象。
作為普遍服務屬性領域，電力行業(yè)的數(shù)據由于在覆蓋性、真實性以及智能采集的改造程度上具有優(yōu)勢，成為“散亂污”初始階段數(shù)據建模構想中最重要的數(shù)據維度之一。
今年2月，工信部公布了2020年大數(shù)據產業(yè)發(fā)展試點示范項目，由廣州供電局申報的特大城市“散亂污”大數(shù)據智能監(jiān)管與治理（簡稱“散亂污”數(shù)據治理）項目位列其中。此項目從2018年10月起在廣州投入試用，以電力數(shù)據為主、水務數(shù)據為輔進行建模。
廣東電網下屬穗能通公司是該項目的承接單位。作為系統(tǒng)開發(fā)團隊負責人，穗能通公司創(chuàng)新孵化中心主任袁超表示，2018年底全廣州報裝的電力用戶數(shù)量約為580萬，數(shù)據建模篩選出的疑似場所有26萬個場所。以1萬多個基層排查人員來計算，平均每人只需排查26個場所即可。
目前，各產業(yè)各企業(yè)所采集數(shù)據的使用權仍普遍具有排他性。出于數(shù)據安全方面的考慮，廣州供電局目前僅將電力數(shù)據使用權授權予穗能通公司。
//
經驗+數(shù)據的雙輪驅動
//
疫情期間，局部地區(qū)收集的個人身份、病史、地址信息在流轉過程中存在泄露問題，視頻會議軟件Zoom也出現(xiàn)了嚴重安全漏洞，再度引發(fā)業(yè)內對于數(shù)據安全的重申和強烈擔憂。
為規(guī)避數(shù)據泄露，目前很多企業(yè)采用的交付方式是“數(shù)據產品”，即僅為需求方提供分析結果，而不涉及原始數(shù)據。
“散亂污”治理案例中，電力部門數(shù)據分析團隊在進行數(shù)據清洗、分析、挖掘后，給到政府主管部門的正是“數(shù)據產品”，也就是基于判定標準的“結果清單而非原始數(shù)據”。脫敏處理后的信息再流轉，一定程度降低了數(shù)據泄露風險。
一般認為，政府或企業(yè)數(shù)字化轉型的重要轉變，是從“經驗驅動”轉變?yōu)椤皵?shù)據驅動”。但在算法設計、模型構建、規(guī)則設定中，依舊注入了人工經驗（熟悉業(yè)務方）的判斷和綜合權衡。可以說，在現(xiàn)階段的數(shù)字化轉型中，“經驗驅動”與“數(shù)據驅動”相互補充、互為支撐。
數(shù)據建模更核心的一環(huán)是“尋找特征點”，這背后依賴于人工經驗的甄別和洞察力。
據了解，“散亂污”場所的特征是規(guī)模小、數(shù)量多、隱藏性強，分布規(guī)律是多集中在城中村和工業(yè)園區(qū)。對此，“散亂污”數(shù)據治理案例中，構建了兩條典型的基于特征點的設定：
一是界定“散亂污”場所的月用電量閥值。
“一般普通居民用戶每月用電量若超過600-800度已經偏高，若超過太多就屬于典型的不正常的居民用電?！?
據袁超介紹，2018年，根據典型的“散亂污”場所用電特性以及政府工作人員的經驗，暫時將這個用電閥值定在3000度。2019年根據廣州市各區(qū)域用戶的用電特征，又制定了差異化的用電閥值，這對于找出偽裝成居民身份違章經營的情況能起到排查作用。
在提供給主管部門的信息中，確認顯示3000度以上用戶清單即可，而無需提供具體的用電量數(shù)值。“這就保障了用戶的數(shù)據安全和隱私?！痹f。
二是根據用電負荷曲線特征來尋找。
在“量”之外，“曲線走勢”是另一個判斷維度?！吧y污”用戶用電負荷特性，與普通居民用戶的用電特征明顯不同。居民家庭的用電曲線，有明顯的峰谷平不同時段；“散亂污”屬于生產型用電特征，全天負荷相對平穩(wěn)。
在“散亂污”監(jiān)測系統(tǒng)中，據袁超介紹，通過用電數(shù)據開展排查僅僅是大數(shù)據分析的一種手段，為進一步提升數(shù)據模型的精準度，數(shù)據篩選模式設定了關鍵詞索引，通過對用戶檔案信息的掃描，將明顯不是“散亂污”場所的用戶從疑似清單中剔除。同時，結合過去的經驗，在一些河涌流域、部分城中村制定了更加嚴格的標準進行篩選，減少漏網之魚。
//
算法公平下的多方平衡
//
然而算法、規(guī)則不可避免的人為設定，又帶來了另一個問題——算法公平。
去年7月，蘭德公司一份名為《算法公平——社會應用框架》的報告就指出，數(shù)據驅動的算法，意味著算法對客觀性的承諾，被更好地描述為對一致性的承諾。而這種一致性，并不意味著絕對正確或沒有偏見。
在廣州“散亂污”治理中，設計的是3000度的月用電量閥值，但是隨之而來的問題是，“2800度是不是就不行了？2900度有沒有問題？”
本案例中，閥值設置的高低，涉及監(jiān)管尺度松緊的把握，以及對合理性的規(guī)律總結和專業(yè)判斷。電力部門作為項目執(zhí)行方，在基于用電負荷特征給出意見時，需要結合主管部門對于執(zhí)法度的衡量。
“構建數(shù)據模型的過程中，我們負責收集他們（各區(qū)主管部門）的業(yè)務需求，組織數(shù)據工程師和開發(fā)工程師實現(xiàn)相關功能?！痹f，“根據需求，會對模型和細節(jié)提供技術支持，但我們不會去決定標準。”
袁超表示，在標準的界定上，“一開始構建模型的時候，就充分接納了各鎮(zhèn)街工作人員反饋的意見。”
在規(guī)則設定初期，更廣泛的討論、協(xié)調并敲定細則和共識，能在一定程度避免事后爭議。
算法來自人工判斷，理論上存在可操控的空間。如同于反壟斷執(zhí)法中的“價格合謀”問題，在數(shù)字監(jiān)管領域也存在“算法合謀”的可能。
“鎮(zhèn)街工作人員提出的篩選標準，也必須要經過政府主管部門的認可?！痹蔡岬竭@一點。
算法難以做到百分之一百公平，但可以盡可能因地制宜，考慮差異化的客觀現(xiàn)實。
閾值的設定，因區(qū)域經濟發(fā)展水平和產業(yè)結構而異。以廣州為例，屬于城郊的增城、從化區(qū)總體負荷水平相對較低，為此相應下調了對“散亂污”的判定閥值。
跨地域的用電特征差異更為顯著?！澳脧V州的標準到東莞、沈陽，模型可能就跑不動了，需要結合當?shù)氐漠a業(yè)結構建模?！痹硎?。
據介紹，在篩選出疑似“散亂污”場所清單后，名單將發(fā)送到基層工作人員的手機上，然后以“掃碼搶單”的形式配置排查任務，已搶工單不會再次出現(xiàn)，避免重復排查?，F(xiàn)場核查場所身份、生產設備等信息后，工作人員將通過小程序輸入取證數(shù)據，經鎮(zhèn)街、區(qū)、市逐級審批后，確定“散亂污”場所。
這相當于完成了一次自下而上的“毛細血管式”環(huán)境治理。這種模式下，對基層治理的監(jiān)督和問責至關重要，數(shù)字化的可追溯性正好能起到作用。
“散亂污”在局部地區(qū)出現(xiàn)反復出現(xiàn)的原因之一，是部分基層人員在現(xiàn)場查處時徇私舞弊，而上級主管部門無從監(jiān)督。本案例的應對方案是，基層人員在通過手機進行搶單時，實際上已經將核查責任與個人信息綁定。每個點是誰負責的，后臺能夠有跡可循。
另一點值得注意的是，基層人員從“掃碼搶單”到根據“手機導航”準確定位到相應場所，需要對電力數(shù)據與地理位置數(shù)據進行精準匹配。這涉及到跨界數(shù)據的標準、規(guī)范如何銜接的問題。
“散亂污”治理案例中，本地電力部門在2017年推進的“地址結構化”工作，將電力用戶數(shù)據與公安系統(tǒng)標準的門牌登記保持一致，由此可以實現(xiàn)依據用電數(shù)據定點導航的功能。
此外，數(shù)字技術和工具的更新頻率快，如何讓基層工作人員熟練掌握操作技能而不出紕漏，也是一個擺在眼前現(xiàn)實議題。
//
政府“串聯(lián)功能”難替代
//
“散亂污”數(shù)據治理在設計之初，曾考慮同時引入電信數(shù)據、電力數(shù)據、水務數(shù)據等公用事業(yè)數(shù)據實行多維度監(jiān)測。
《“散亂污”整治行動方案》提出的構想是，整合用電、用水和通信等數(shù)據信息，建設完成“散亂污”場所大數(shù)據監(jiān)管系統(tǒng)，用大數(shù)據手段對各區(qū)、街鎮(zhèn)、村、工業(yè)園區(qū)用水、用電等情況進行統(tǒng)計、分析和監(jiān)測，對異常情況進行預警。
如此，將至少涉及三大行業(yè)的跨界協(xié)作，然而實踐依舊未能完成跨領域、跨企業(yè)的“數(shù)據破壁”。
與組織相對松散、智能化采集滯后的水務系統(tǒng)相比，電信和電力部門的數(shù)據采集、歸集和治理的底子更好，且均有專門的數(shù)據分析處理團隊，能為快速投入政務應用提供基礎。不過這又導致了新問題的出現(xiàn)——選擇誰來統(tǒng)籌數(shù)據建模和分析？
現(xiàn)階段，政府部門的需求是企業(yè)提供數(shù)據分析結果或者脫敏后的信息，并不會直接觸碰具體數(shù)據；而大型基礎設施提供方則難有動力將自身采集的數(shù)據，無償共享給另一家規(guī)模龐大的公共事業(yè)公司。這不僅有數(shù)據安全、行業(yè)法規(guī)的約束，也有當下企業(yè)戰(zhàn)略的考量。
鑒于“散亂污”篩查工作面向的是“場景型用戶”，與電信部門提供的信令數(shù)據所體現(xiàn)的移動軌跡相比，用電負荷數(shù)據所反映的能耗情況，更能判斷“固定場所”用戶的真實生產、生活狀況。該項目在起步階段僅使用電力數(shù)據推進。
2018年底，用電負荷數(shù)據協(xié)助“散亂污”場所的監(jiān)偵工作收效不俗。于是，本地政府在2019年進一步推動將水務數(shù)據納入其中，并交由電力部門數(shù)據分析團隊統(tǒng)籌雙方數(shù)據建模。而后，廣州供電局與當?shù)氐?7家供水公司分別簽訂了數(shù)據保密協(xié)議。
盡管區(qū)域內供水企業(yè)體量較小，但同樣存在跨界數(shù)據融合難題。政府的行政統(tǒng)籌力部分地應對了這一問題?！叭绻皇钦块T牽頭，電力部門使用水務數(shù)據基本是很難實現(xiàn)的。”業(yè)內人士表示。
不過在該案例中，電信數(shù)據始終未能融合進來。
水務數(shù)據的使用權限問題解決了，可新問題是數(shù)據質量不高。以廣州市為例，共有37家供水企業(yè)，既有國有企業(yè)又有民營供水公司，各家在管理模式、改造步伐上存有明顯差異。
據了解，部分供水企業(yè)抄表周期為2-3個月，一些區(qū)域仍未完成“一戶一表”改造，村鎮(zhèn)一級甚至出現(xiàn)“一村共用一表”的情況。在管理標準不統(tǒng)一的情況下，水務數(shù)據的采集頻率、精度不足，導致局部難以實現(xiàn)既定的篩查效果。
此外，有其他城市的工信、環(huán)保部門表示希望引進廣州的“散亂污”數(shù)據治理模式，但各地相關數(shù)據供應企業(yè)未能達成就此共識，最后未能有實現(xiàn)模式的遷移。
在化解跨行業(yè)數(shù)據壁壘矛盾當中，行業(yè)主管部門單方面的想法并不能促成基于數(shù)據融合的“協(xié)作治理”，需要政府各相關部門的統(tǒng)籌。在推動搭建跨界數(shù)據平臺上，政府所能起到的“串聯(lián)”角色是不可替代的。
4月，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布，提到加快包括數(shù)據在內的要素價格市場化改革，充分體現(xiàn)技術、知識、管理、數(shù)據等要素的價值。
這還不夠，相關實體行業(yè)的智能改造水平、數(shù)據標準化程度，是影響“美好構想能否現(xiàn)實落地”的前提條件和客觀制約。這又需要政府及行業(yè)主管部門在數(shù)據采集的標準化和規(guī)范化方面，為滿足數(shù)據跨界應用的有效銜接做出明確規(guī)定。
//
“大數(shù)據非雷神之錘”
//
當然，僅憑電力等基礎數(shù)據精準定位協(xié)助搜尋和篩選，并不能做到滴水不漏。這不單單與數(shù)據維度的豐盈程度有關，還涉及大數(shù)據應用本身的局限性。
例如，大數(shù)據無法預測系統(tǒng)性風險，以及不可抗力因素的意外沖擊；數(shù)據模型設定與認知深度有關，當認知出現(xiàn)盲區(qū)、掌握信息不足時，建模優(yōu)化方式有限；此外，可能還會遇到數(shù)據失真、易操控性、算法合謀、無法體現(xiàn)因果關聯(lián)等問題。
“大數(shù)據非雷神之錘?！痹嵝眩安豢赡茏龅桨俜职倬珳?，只是作為篩查的初步建議?！?
據了解，在“散亂污”治理案例中，確實發(fā)現(xiàn)部分電力數(shù)據排查清單以外的“散亂污”場所?！按嬖谄詈苷＃覀円查_放渠道，將其他信息添加到系統(tǒng)中來?！痹f。
正如健康碼在服務于疫情篩查的過程中，由于各地標準差異而出現(xiàn)的“誤判”現(xiàn)象，以及面對無癥狀感染者時的束手無策。
“健康碼只能告訴你，他們做過一些初步的篩查。事實上本來就沒辦法去篩查無癥狀感染者。這不能說是健康碼的一個漏洞，只能說是健康碼存在篩查的一個盲區(qū)?！睆偷┐髮W附屬華山醫(yī)院感染科主任張文宏在接受公開采訪時，對此提到過自己的意見。
張文宏補充說明，“健康碼可以覆蓋大部分病例的發(fā)現(xiàn)。漏掉少量無癥狀感染者，那怎么辦？我們要另外設置一些機制?！痹谄淇磥?，核酸監(jiān)測是篩查無癥狀病毒攜帶者的技術手段之一。
“散亂污”治理也設計了大數(shù)據篩查之外的另一層“線下”監(jiān)督機制，即通過微信上的環(huán)保信息采集功能，由基層人員對清單之外的“散亂污”場所進行現(xiàn)場錄入，以實現(xiàn)不同渠道場所信息的集結。
無論是健康碼還是“電力數(shù)據畫像”，更多是為政府治理發(fā)起的一次“助攻”。在自上而下的政府治理框架基礎上，補充上自下而上協(xié)同治理的新工具。
